摘要：法国大革命以后，中央集权的行政体制得以成型。跟我国高度集中的中央集权的教育行政体制相类似，法国教育行政体制作为行政体制的一个领域，也经历了一个漫长曲折的发展历程，最终形成了独具特色的高度集中的中央集权制。改革开放以来我国教育行政体制形成了“统一领导、分级管理”的模式，虽都属于中央集权型的体制，但在体制内部的组成部分及相互关系，两国之间还是存在差异。研究法国教育的行政体制，能够为以后我国教育行政管理体制改革提供借鉴意义。本文在借鉴相关文献研究的基础上对法国教育行政管理体制的发展历程、现实情况、基本特点及成因以及对我国教育行政体制改革的启示等方面进行了分析。
关键词：法国教育行政体制；发展历程；基本特点；启示
一、发展历程
（一）第一帝国建立之前
17世纪，法国是一个以农业经济为主的封建君主制国家，天主教会是法国封建专制制度的精神支柱，教育的领导权主要掌握在天主教会特别是耶稣教会手中。18世纪中期，启蒙运动的兴起，宗教统领教育的局面才开始改变。1764年，耶稣教会被解散，结束了长期垄断法国中、高等教育的局面。1791年9月，制宪会议通过了法国历史上的第一部宪法，从而确立了法国君主立宪政体。1792年9月，法兰西第一共和国成立。
（二）第一帝国的建立到法兰西第三共和国
1804年，拿破仑通过政变建立了法兰西第一帝国。出于巩固统治的需要，拿破仑先后于1806 年、1808 年颁布了《关于创办帝国大学以及这个教育团体全体成员的专门职责的法令》和《关于帝国大学条例的政令》，其中规定：帝国大学总监作为全国教育界的最高首脑，由帝国大学任命，负责学校的开办、取缔，教职员任免、提升等诸项事宜。并且将帝国大学作为法国教育行政的最高领导机关，负责组织全国的教育工作，确立法国教育行政管理中央集权制的基本特色。同时，也拉开了以教会为代表的传统势力与资产阶级政权掌管国家教育的拉锯战。期间经过波旁王朝复辟、七月革命、二月革命、法兰西第二共和国和法兰西第三帝国的建立，教会和政府之间对教育行政的权力此起彼伏，教会在的教育权利虽然被逐渐瓦解，但仍占有很大的领导权。
（三）法兰西第三共和国到二战
1870年9月，巴黎革命推翻第二帝国，法兰西第三共和国成立。在教育行政体制上基本沿用了拿破仑时期的中央集权制。中央政府成立公共教育部，为了加强中央对教育的集中领导，法国政府采取了一系列措施有力地削弱教会对教育事业的控制。1881年，法国政府颁布了《费里教育法》，突出强调了国民教育制度的义务，免费，世俗化三原则，从而法国逐渐解除了教会对教育事业的控制 。1902年法国政府解散了50多个从事教育活动的教会组织,封闭了3000多所教会学校。1905年废除了1850年颁布的《法卢法案》,实行教会与教育分离政策。这样,有力地削弱了教会对教育事业的控制,强化了国家对教育的领导,奠定了法国现代教育行政体制的基础,对法国现代的教育产生了深远的影响。第一次世界大战以后,法国政府于1920年将原先的教育部改称公共教育及美术部。1932年又改为国家教育部,.其职权不断扩大，进一步强化中央集权的教育行政体制。
（四）二战之后
二战后，法国在恢复经济的同时，也面临恢复教育和推进教育改革的重任，为此，中央政府进一步扩大了教育部的职权范围。法国政府认为，教育事业是国家的事业，因而国家应直接干预教育，这就构成了法国教育行政的指导原则。1959年1月，法国政府颁布《教育改革法令》，该法使初中教育开始走向普及，为法国现代中等教育体制奠定了基础。1981社会党执政后对国民教育的管理体制进行了重大改革，扩大了中央教育行政机构的权力，将教育部和大学部合二为一，成立国民教育部。特别是1985年颁布的《非集中化法》，将中央掌握的一部分教育行政权力下放给地方，进一步明确了中央和地方的职责权限。该法明确规定,国民教育部负责制定教育目标、方针、教学大纲、教师职位设置与聘任;大学区负责管理高中；省负责管理初中；市镇负责管理小学。同时还规定,各级地方政府对自己分管的教育机构可以行使制定教育规划、决定扩建校舍、购置设备等权力。此外，分权政策还包括采取各种措施加强中小学自身的管理权限。这些变化在一定程度上扩大了地方教育行政和学校的自主权，其积极作用是显而易见的。
二、现实情况
从横向来看，法国国民教育主要由基础教育和高等教育构成。基础教育包括学前教育、小学教育和中学教育（初中和高中）。高等教育非为三个阶段，高等教育机构主要分为大学和高等学校两大系统。法国国民教育事务被一分为二，在中央基础教育由国民教育部负责，高等教育由高等教育和科研部负责。在地方政府机构中，也会设有基础教育厅（局）、高等教育厅（局），但一般只是负责与教育有关的地方事务，例如学生的实习、文体活动等。国民教育的主导性事务，例如开办学校、教师录用和管理仍然由学区掌握。
从纵向来看，法国是高度集中的中央集权的行政体制，法国行政区划包括大区、省和市镇。法国的教育行政体制由此也分为中央教育行政管理体制和地方教育行政管理体制。
在中央一级，法国全国的教育工作是在国民教育部的领导下进行的，国民教育部是法国主管教育工作的最高教育行政机关，承担了几乎全部的公共教育教育事务。法国国民教育部设部长1人，教育国务秘书若干名。部长系内阁成员，由总理提名,总统任命。国务秘书相当于副部长，协助部长工作，也由总理提名、总统任命。教育部长拥有很大权力，在教育部长之下设立大学区总长和大学区督学，代表中央教育行政机构直接管理地方各级教育。在地方教育行政方面，为了便于管理法国采取学区制。法国共有30个学区（本土26个，海外4个），大学区的最高行政负责人是学区长兼大学事务总管，由教育部长提名，总统任命，代表中央政府行使对教育的管理，是教育部派在地方的直辖机构，与地方政府没有行政隶属关系。大学区总长必须是国家博士学位的获得者并担任过大学校长或教授。主要职责包括：协调与地方政府和各界的关系，贯彻国家教育政策，制定所辖领土区域内的教育政策，执行教育方面的法规和政令，管理学校和教职工队伍，协调辖区内高等院校之间的关系，并为教育部长提供咨询。学区长的助理人员包括学区秘书长、办公室主任、各类督学、技术顾问等，这些人员负责学区的日常工作。大学区以下的教育行政单位是省，在省一级设有国民教育处，省级教育行政的最高负责人是大学区督学，由教育部长提名，总统任命，主要管理本省初等教育和中等教育领导机关的日常工作。大学区督学必须有博士学位，并且是中等学校教员中资格最高者或有高中教授以上经历者。省以下的教育行政机构是市镇村委员会，由一名省教育督学负责。1985年后，初等学校的管理权下放到市、镇教育行政，主要负责小学。
三、基本特点
（一）教育行政的中央集权制
法国教育行政体制最突出的特征是很明显的中央集权制。法国教育行政管理实行自上而下的垂直领导，这种体制可以追溯到拿破仑时期的“帝国大学制度”。在法国的教育行政管理中，中央教育行政部门拥有绝对的权威，地方各级教育行政机构必须严格执行中央教育行政机构的指示和命令。国民教育部作为教育最高机关不仅管理的内容广泛而且具体，拥有领导全国公立及私立教育、分配教育经费、制定教育发展规划与教学大纲等关乎教育事务发展的重要权力。地方教育行政部门主要负责地方学校有关设施设备的行政事务并配备大学区总长和大学区督学代行国民教育部部长职务。但法国实施的高度集中的中央集权制不断受到社会的批评与职责，近年来法国逐渐增大地方教育行政机关的权限。
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（二）教育行政的相对独立性
同属高度集中的中央集权制，法国教育行政的相对独立性是中法教育行政体制最大的不同。在我国，地方各级教育行政部门接受的是双重领导，不仅要接受上级教育行政部门的垂直领导，还要接受本级人民政府的领导。而在法国教育行政体系中，从中央到地方教育行政系统是独立的，地方各级教育行政机关脱离一般行政而存在，不受同级政府的直接指挥，仅接受中央教育行政机构的领导。各级地方教育行政领导者不需要对同级政府负责，如学区督学是国民教育部在省里的负责人而不是省政府机构的负责人。总之，法国的教育行政同国防、司法一样独立于一般行政之外。
（三）教育行政的专家管理型
所谓专家管理型的体制，是指教育行政领导者由获得一定学位、从事过教育工作的专家来担任。法国对行政领导者、决策者的素质要求非常严格。2001年3月21日政令规定学区长任命条件：“学区长必须要有主持研究的资格。但是经费编制职位中的10%可以是教学或科研领域的资深人员，拥有博士学位，至少有10年在培训领域中的职业经验”大学区总长必须是国家博士学位获得者并担任过大学校长或教授，学区督学同样需要具有博士学位并且具有在中学任职的实践经历。其他教育行政职务人员也有较为严格的准入资格限制，如学区督学和省督学一般是拥有一定职称和资历的大学教师或中学高级教师。
（四）教育行政的督导制
法国国民教育总督导机制的起源可以追溯到执政府时期，国民教育总督导的前身是拿破仑三世建立的公立教育总督导。总督学们访问各学院、初中、高中，同时对教学和行政管理进行监督。国民教育总督学有咨询和建议、监督和评估的职责。国民教育行政管理与科研总督导负责对教育、科研系统的运转，包括参与执行教育、高等教育、科研和技术方面法律机构的运转进行监督和评估。在法国的中央和地方教育行政组织中，都配备有各种督学，法国在教育部设有总督查室，协助教育部长视察全国的教育工作；在大学区设有大学区督学；在省的教育行政组织中，设省督学办公室。
四、对我国教育行政体制改革的启示
（一）理顺中央与地方的关系
法国一直沿用拿破仑时期的高度集中的教育行政体制，但近年来也在进行教育改革，逐渐增大地方教育行政机关的权限。“鉴于行政权力下放的趋势，学区长的行政责任大幅度增长”，“1962年后，随着行政权力的下放，学区长取得更加有利的地位。30年来，学区督学作用最明显的变化是其在各层次教育（高等教育除外）领域内职责和权力的扩大”。我国现行的教育行政管理体制，分为中央、省（自治区、直辖市）、市（州）、县（区）四个层次，从高层到中层再到基层，实现从宏观到微观的管理，形成教育行政管理的纵向系统。 进行教育行政体制改革必须要明确中央与地方的管理权限，理顺中央与地方的关系，建立一个既能加强统一领导又能调动地方发展教育积极性的教育管理体制。
（二）各级教育行政人员的专业化
推动教育事业健康发展，必须对各级教育行政管理人员进行专业培训，以知识化、专业化的标准来要求教育行政人员。法国十分重视教育行政人员专业化建设，各级教育行政管理长官均为教育专家。不仅如此，法国国民教育部还在其属下特设一个行政人员教育科，专门负责推进教育行政管理人员专业教育工作。法国各级教育首脑须有博士学位，有大学、师范学校校长和大学教授资历，审议会成员多来自专业人员。这对于我国教育行政管理有很大的借鉴意义，在进行教育行政管理人员招聘时必须要求教育相关专业，不断对行政体系内的教育管理人员进行定期培训，走在教育管理的前沿。推进教育行政人员的专业化才能保证教育决策制定的科学性。
（三）增强教育行政体系的独立性
在法国从中央到地方教育行政部门自成体系，这就减少了政府及其他行政权力部门对教育行政事务的干预，有利于教育行政回归自身逻辑，提高教育行政部门自身的主动性和积极性。我国绝大多数行政部门采取双重领导关系，教育部门也是如此，既要接受上级教育主管部门的领导又要接受本级人民政府的领导，教育部门仅仅是同级政府的一个职能部门，必须频繁地与政府及其他部门进行协调和妥协。在这种压力之下，教育部门必须服从政府指令，考虑大局要求，从而难以保持教育自身的逻辑。因此在我国这种双重领导下的教育行政体制当中，唯有最大程度地给予教育行政部门一定的自主权，减少政府部门的干预，使教育行政部门最大程度地按照自身逻辑独立运转。
（四）加强对教育行政管理的监督
我国目前已经建立了全面的行政监督体系，包括内部监督和外部监督。但这是对整个行政系统的监督，并没有设立专门的对教育行政方面的监督。在法国教育系统设立各层次的咨询机构，督导机构对教育部门、学校进行监督和评估，使教育部门和学校保持效率。法国在教育行政机关之外，由教员团体、家长团体、学生团体、各界专家等社会各阶层的代表组成的各种审议、咨询机关占有重要地位。携程亲子园、红黄蓝幼儿园虐童事件的发生显现出对教育管理和学校监督的重要性。在教育管理中，我国应当设立专门的监督机构监督教育管理过程，促进教育决策和教育立法民主化，加强社会及公民的参与和监督，保证教育管理的高效性。
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论文作者:籍艳艳
论文发表刊物:《基层建设》2018年第26期
论文发表时间:2018/10/1
标签：教育行政论文; 法国论文; 学区论文; 督学论文; 教育部论文; 体制论文; 地方论文; 《基层建设》2018年第26期论文;