经济全球化挑战地方财政，本文主要内容关键词为：经济全球化论文,地方财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
地方财政是国家体系的重要组成部分。在中国，目前地方政府的财政支出占全部开支的比重高达70%，以此而言，地方财政已经成为整个国家财政的主体。随着社会经济的发展，地方财政在支持地方政府向当地居民和公司提供公共服务，为经济发展创造良好环境方面，发挥着越来越重要的作用。然而经济全球化迅速发展对地方财政也构成重大的压力与挑战。
一方面，经济全球化会加剧地方财政的支出压力。
与中央政府一样，地方政府也是经济全球化进程的积极参与者。一般地讲，经济全球化会加剧中央政府和地方政府的支出压力，但地方政府的支出压力更为突出。其原因来自两个方面。第一个方面是资本流向和跨国公司的区位抉择，使地方政府需要大量公共开支来提供良好的公共服务，以此营造良好的投资环境以便在全球范围内吸引资本流入。
经济全球化的一个基本特征是资源和信息的高度流动性，尤其是资本的跨国流动无论在规模还是速度上都给人以深刻印象。在此背景下，几乎所有的国家都被卷入了日益激烈的全球资本争夺战中。中国等新兴市场国家和地区，更是使出了浑身解数。
在强化区位财政优势以增强对资本流入的吸引力方面，包括公共开支、税收、赤字和政府债务在内的财政总量是中央政府经常关注的因素，影响区位吸引力的这些总量因素主要是由中央政府调控的，地方政府在财政稳定政策方面的作用有限。而大多数公共服务（典型的是公共基础设施）是地方性的，它们在地理意义上缺乏流动性，因此诸如公路、电讯、基础教育、治安等地方性服务构成了重要的区位要素。提供地方公共服务以营运区位优势主要是地方政府的责任，因此地方政府在这些方面的开支具有极大的压力。
许多人认为，与中央政府相比，许多地方政府在全球化进程中目光更敏锐，对资本流动和流向变化的反映更为迅速。因此，许多国家的宪法与法律赋予地方辖区（包括联邦制国家中的州）以充分的财政自主权，使地方辖区能够比中央政府更为灵活地调整税率和公共支出，从而为展开旨在吸引外资的辖区间税收竞争和公共服务竞争，提供了必要的制度保障和相对有利的条件。更重要的是，大多数地方政府可以利用广泛的措施在本地经济发展中起重要作用，例如为投资者建立提供信息的咨询机构，改善环境和基础设施，实施培训计划以及为新产业提供适当的场所。
第二个方面是，经济全球化加剧了地区间经济社会发展的不平衡性。一般跨国公司和资本总是率先流入经济相对发达的地区。中国东部地区吸引的外国直接投资占全部直接投资总量的比率高达到80%，西部地区还不到20%。为了缩小日益扩大的地区差距，贫困地区也会与发达地区一样，积极卷入对资本流动的争夺战中。为此，贫困地区就得拿出大量资金来改善本地的基础设施和其他地方性公共服务，其支出压力要比发达地区大得多。
另一方面，经济全球化会加剧地方财政的融资困难。
与支出方面的情况正好相反，经济全球化的发展倾向于削弱地方政府的征税能力，而且这种削弱程度比对中央政府征税能力的削弱程度更高一些。
与国家间流动性相比，经济全球化在更大程度上增强了资本、劳动等生产要素在辖区间的流动性。国家间的流动性总是受国家边界、关税、人文（如语言）和地理因素的更多限制，一国内部各辖区间则可免受或极少受到这些限制。辖区间的流动性意味着地方辖区对税基的控制能力比中央政府更弱。
由于流动性日益增强，那些对资本和所得征收高税的地方辖区，等于是在冒把资本和富裕的纳税人赶出本辖区的风险。由于资本和其他生产要素很容易流出本辖区，那些实施低税率或其他税收优惠措施的地方辖区就会获得竞争优势。与前者相比，低税辖区将因吸引大量资本流入而在经济上繁荣的同时，产生大量的税收收入。这样一来，每个辖区都会有足够的动力实施低税和其他财政优势措施。在没有适当的法律框架进行管制的情况下，各地方辖区很容易陷入恶性的税收竞争中。作为结果，地方政府通过地方税为其支出融资的能力就会受到普遍的削弱。
在法治不健全的条件下，虽然地方政府在法律意义上不拥有财政自主权，不能设定或变更税率与税基，但由于中央对地方执法实施监管所面临的固有困难，地方政府在财政政策方面实际拥有的“自由裁量权”，比理论上所能容许的要大得多，由此形成的“中央（法律）决定名义税率，地方决定实际税率”的情况，在中国各地是极为普遍的。经济改革以来，中国的地方政府积极地实施区域发展政策，想方设法营造区位优势以吸引要素流入，其中使用了许多对其他辖区有害的财政措施，包括以不正当手段吸引甚至“贿赂”外地纳税人在本地上税，对在本地销售的外地商品征收更高的税费，以及违背税法越权实施减免税以吸引外地公司和资本的流入。在法制不健全的情况下，辖区间的税收竞争虽然也能带来某些利益，但总体上是有害的，它不仅扭曲了市场基础上的资源配置，也削弱了地方政府对税基的控制能力和为其支出融资的能力，限制了地方政府能够自由选择而又不至于产生大问题的税种数量，加剧了地方财政的困难。
税收融资的困难和支出压力的加剧，使地方财政的收支比中央财政更加难以平衡。地方政府在借债方面的固有困难和受到的种种限制，将进一步削弱地方财政的地位。结果，地方政府对财政分权的愿望和呼声将高涨，同时对中央财政的转移支付的依赖进一步加剧，从而导致政府间财政关系出现某些微妙的变化。如果没有来自中央政府的帮助，或者对地方政府举借公债施加过于严格的限制，地方政府出现持续的财政赤字的可能性将变得非常高，财政困难将持续加剧。
加强地方财政特别是加强财政融资能力，妥善应对挑战
考虑到地方政府是经济全球化进程的关键参与者和财政困难的加剧，因应挑战的基本要求是巩固和加强地方财政，特别是加强地方政府的财政融资能力，使地方政府有更强的能力参与和推动经济全球化进程，并在全球化进程中抓住机会来促进本地区的经济繁荣和居民福利水平的提高。
首先，应努力通过加强地方税建设来提高地方政府融资的能力。无论在中央还是地方政府层次，税收融资始终是主要的收入来源。
其次，中央政府应设计一个针对地方政府的恰当的转移支付体系。在经济全球化进程中，地方财政的困难会导致越来越依赖中央政府以充足的转移支付去慷慨资助地方（教育、卫生和公路等）项目。这一通过国家财政提供地方公共资金的体制，自然引起各区域为获得中央资助而开展激烈的竞争。公正有效地分配转移支付日益成为人们关注的焦点。在这种情况下，设计一个良好的转移支付体系变得非常重要。
最后，应该考虑适当放宽对地方政府举借债务的限制。原则上，只要地方政府债务决策不会危及宏观经济稳定，那么绝对禁止地方政府借债就是不必要的，实际上也是行不通的。在规范化管理的前提下，应该让地方政府根据国家的宏观经济政策和本辖区的具体情况，适当地举借债务。