关于实行义务教育经费动态分配的设想，本文主要内容关键词为：教育经费论文,义务论文,动态分配论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
由于义务教育经费的强制性和固定性，公办学校办好办坏在经费上都能得到保证，因此，学校容易失去进步的激励动机，得过且过、偷懒的思想和行为不可避免。
如何解决经费政府统揽下的义务教育效率问题，是一个世界性的难题。
现行义务教育经费分配方式
在国内，各地现行的义务教育经费分配方式，一是工资、奖金（财政部分）由财政负责发放；二是教育行政经费部分，首先由各地政府根据本地区经济社会发展水平和维持学校正常运转的基本支出需要，确定生均公用经费标准，然后按照不同学校各自拥有学生数量在各学校之间平均分配。除此之外，学校各种硬件设施的建设，则以专项拨款的方式投入，专款专用。
这种分配方式的特点是：工资、奖金由财政统管，按职务、职称、学历、工龄等区分档次；教育行政经费在各学校之间实行完全的平均分配，以保证和维持义务教育的最低正常需要为目标；硬件设施建设费用则根据各学校的申报，由教育行政部门审批，并根据教育行政部门的规划在各学校之间分配，主观随意性比较大。
现行义务教育经费的这种分配方式至少带来三个问题：
一是工资、奖金以及教育行政经费严格遵循平均主义原则分配，导致教师待遇普遍偏低；同时，各学校经费普遍偏紧，因此出现两种现象：一种现象是各学校挖空心思以各种名目“创收”，以满足改善教师待遇和学校日常经费开支的需要；另一种现象是学校领导纷纷跑上级主管部门不断要钱。
二是教育部门在拨付的教育行政经费以外仍然保留着大笔经费供自己自由支配，这些经费难于以正常名义拨付到学校，不能用于学校正常的日常教学需要。
三是教育行政经费控制严格、机械，导致软环境建设方面投入严重不足，教师收入偏低，高水平教师流失严重。
这种分配方式导致的直接后果，就是公立学校普遍缺乏进步的激励动机。一方面由于义务教育供给不足，并且政策规定适龄儿童应在区域内就近入学，因此一般学校都不担心生源问题，有生源也就不担心学校生存问题，经费由政府负担；另一方面由于区域内教育经费在各学校之间按学生人数平均分配，因此学校干好干坏一个样，学校办得好，经费不能多得，学校办得差，经费不会少分。
在这种分配方式下，各个学校的眼睛一致向外，不能形成通过提高教育质量和办学水平以增加学校收入、从而改变学校和教师状况的激励（即不能通过经费分配进行激励）。在择校、收费被禁止（它们可以形成通过提高学校质量以吸引学生就读从而增加收入的激励）、义务教育经费由政府包干以后，这一弊端显得更为突出和严重。
如何解决这个问题呢？有学者认为，公立学校是义务教育的垄断者，由于垄断缺乏竞争机制，因此就缺乏提高质量的动机。但笔者以为，垄断并不是造成公立学校缺乏竞争机制的根本原因。由于义务教育的直接提供者（学校）和义务教育的管理者（政府）是分立的，因此，义务教育经费的拥有者（政府）和义务教育经费的使用者（学校）也是分立的。在这种情况下，完全可以站在政府（经费拥有者）的角度，在经费的分配、使用上，通过合理的制度设计，激励经费使用者（学校）提高教学质量和办学水平，从而促进义务教育的发展。
在不改变义务教育经费由政府（经费拥有者）提供的前提下，制度设计有两类方式：一类是把经费分配的选择权交给受教育者，如弗里德曼提出的“教育券”（也称“学票”）制度就是如此；一类是把经费分配的选择权掌握在经费拥有者手里，由经费拥有者通过合理的分配制度达到对经费使用者（学校）的激励 （现行的经费分配方式就属于后一种类型，但由于制度设计不合理，达不到激励的效果）。
两种方式的区别在于，前一种方式（以“教育券”为代表）是通过义务教育的“顾客”——受教育者——的选择，借助外部压力以提高学校的教育质量和办学水平，从而实现基础教育发展；后一种方式则是通过义务教育的上级管理者和教育经费拥有者（即政府教育主管机构）分配经费，主要借助教育系统内部从上到下的压力以达到各个学校教育质量和水平的提高，从而实现基础教育的进步。
两相比较，何者更为可行和有效呢？
“教育券”制度基本不可行
虽然义务教育经费是由政府负责的，但义务教育经费的拥有者（政府）和义务教育经费的使用者（学校）是分立的。在这一关系中，政府实际上是作为义务教育的购买者而存在。
政府作为义务教育的购买者，其购买经费（即教育经费）的使用有两种方式可供选择：一种方式是政府直接购买义务教育，然后将其提供给受教育者。传统的教育经费分配方式就是如此（政府直接向学校拨付款项，学校提供教育）。另一种方式是政府将购买经费（教育经费）分配给受教育者，由受教育者自己向学校购买教育。弗里德曼提出的“教育券”制度就属于后者。由于传统经费分配方式下教育的低效率，“教育券”制度曾备受追捧。
“教育券”制度的基本原理，简单地说，就是教育主管者（政府）向所有受教育者（学生）发放教育凭证，不强行规定学生入读哪所学校。学生凭教育凭证可以自由选择学校，受教育者依据自愿选择入读学校后，将所持教育凭证交付入读学校，入读学校则凭所收取的教育凭证，向政府领取教育经费。
这种方式一方面保证了教育经费由政府拨入，另一方面在把学生就学的选择权交给学生的同时，也将教育经费的分配权交给了学生，改变了教育经费由政府主观分配的方式。借助学生“用脚投票”，好学校因为就读学生多而多获得教育凭证，多得到教育经费，差学校因就读学生少而少获得教育凭证，进而少获得教育经费，学校之间势必为多获得教育凭证（也就是学生）而形成竞争。通过竞争，必然促使学校教育质量和办学水平的提高，从而从整体上促进基础教育的发展。
自从上个世纪50年代弗里德曼提出“教育券”制度以来，理论界对它的优、缺点进行了系统总结。“教育券”制度从理论上看是非常巧妙而且完美的，但理论上的完美和实践中是否可行，完全是两回事。即使从美国的实践看，“教育券”制度推行起来也是困难重重，实施难度极大。笔者以为，“教育券”制度基本是不可行的，除了理论界总结的原因以外，最根本的原因还有两点：
一是“教育券”制度的目的是通过学生自由择校，改变经费分配方式，进而促进学校之间的竞争，以提高学校教学质量和办学水平。但是，当在一个区域内实行完全的“教育券”制度后，难免出现学校和受教育者之间暗中协议的情况，学校为争取生源以获得尽可能多的“教育券”，可能承诺对入读学生给予回扣（学校有一个保本点，入读学生越多，可以给予受教育者的回扣就越高）。竞争越是充分和惨烈，这种回扣制度就会越猖獗。
而一旦出现通过回扣制度获得“教育券”（生源）的现象，学校的努力更多地就不会在提高教学质量上。那么，“教育券”制度通过促进学校之间展开竞争，进而提高学校教育质量和办学水平的目的就会大打折扣。对政府来讲，学校和受教育者之间的暗中协议是很难监控的，如何防范竞争的异化，将是一件十分困难的事情。
二是“教育券”制度的前提和核心是学生自由择校，这就要求既要有多个学校可供选择，又要保证所有学生能够有自由选择学校的能力和条件，愿意自由选择学校。从根本上看，这些条件是不可能实现的。
在偏僻的农村，一个区域内适龄的受教育者屈指可数，政府不能同时办几所学校供他们自由选择吧？或者让他们在几十里的范围内去选择其他学校？抑或让他们远离家乡到遥远的城市里去自由选择学校就读？
即使在经济发达的城市，虽然有众多学校可供选择，但是自由流动选择学校的，仍然是极少部分有能力的受教育者，因为你不能让所有家庭父母中的一方放弃自己的工作，每天在城市拥挤的交通条件下长途跋涉接送子女上下学吧？或者让每个家庭都买车请司机或者请保姆专门接送子女读书？或者每个学校都让幼小的孩子住校？
常识告诉我们，即使完全放开择校，在每一所学校中，区域以外的择校入读者所占比例都是少数，而占社会人口绝大多数比例的普通人家的孩子，因为经济条件限制，都会选择就近入读（一个社会中普通人家总是占多数的）。因此，由于受教育成本的存在，决定了学生会自由择校的设想，只能是制度设计者一厢情愿的良好愿望而已。
基于此，“教育券”制度希望通过学生自由择校以促进学校之间的竞争，从而实现义务教育发展的目的就不可能达到。实际上，如果这种制度可行，那么完全有比它更简便的操作方式：只要规定学校不得拒绝区域内、外受教育者入学（类似于允许学生自由择校），政府再按学校招生人数拨款不就可以了吗？何必一定要政府将“教育券”直接发放到受教育者手中？
因此，姑且不论竞争的变异，笔者以为，从根本上看，“教育券”制度成立的基础和前提条件（学生自由择校）在目前是不存在的，“教育券”制度在现实生活中不具有可行性。
义务教育经费动态分配的可行性分析
由于“教育券”制度不可行，那么希望通过受教育者自由择校形成外部压力，以促使学校之间展开竞争，从而提高学校教育质量和办学水平的思路就行不通。换言之，将经费分配的选择权交给受教育者，通过受教育者“用脚投票”的方式促进义务教育发展和提高不具有可行性。
因此，从制度设计的角度看，问题又回到原来的起点：如何站在经费拥有者的角度，通过经费拥有者（政府）对经费的合理分配，以促进义务教育的发展和提高呢？笔者以为，义务教育经费动态分配是一种可行的方案。
所谓义务教育经费动态分配，是指义务教育经费在学校之间的分配，既以各个学校之间教育质量、办学水平的绝对优劣为依据，又以各个学校之间业绩提高的程度（进步幅度）为分配依据。
具体地说，动态分配有两层含义：一是义务教育经费的分配，要以各学校之间教育质量、办学水平的优劣为依据，好的多分，差的少分；二是义务教育经费的分配，还要以一个学校教育质量、办学水平的进步程度（进步幅度）为依据，进步程度大的多分，进步程度小的少分。
以学校之间绝对质量的比较作分配依据，可以促进各个学校之间的竞争，达到通过竞争促发展的目的；同时，为避免绝对质量比较好的学校总是多分，差学校总是少分，从而造成后进学校“破罐子破摔”、没有进步激励的弊端，还要对学校之间教育质量、办学水平的进步幅度进行比较，并以此作为分配依据，进步幅度大的多分，进步幅度小的少分，以达到促使先进学校努力保持先进、后进学校尽力追赶先进的目的，从而从整体上提高义务教育的质量和效率。
在这种分配制度下，对学校的激励是从两个方面实现的：绝对质量和进步幅度。两个方面共同作用的结果，决定一个学校获得的经费总额。这意味着好学校不一定总是多分经费，差学校也不一定总是少分经费。一个学校要获得更多的经费，不仅要在学校之间绝对水平的竞争中尽量走在前面，而且还要求自身不断进步，不断超越自我，在进步幅度的比较上也要走在前列。先进学校在既有的成绩上停步不前，一样不能多获得经费；后进学校虽然绝对质量比较差，但只要进步幅度大，就不一定总是少分经费。
这种分配方式，在鼓励先进学校的同时，也让他们感觉到了危机和压力，还让后进学校感到了好处、看到了希望。说到底，义务教育整体水平的提高，是通过鼓励先进、激励后进，通过好学校保持先进、差学校赶超先进得以实现的。先进要不被赶超、后进要能够赶超先进，唯有比别人进步幅度更大才有希望。
因此，通过这种经费动态分配制度，可以营造一种你追我赶、争先恐后的竞争局面，让所有学校不分优劣都有激励。只有这样，义务教育效率的提高、义务教育整体质量的改善，才能落到实处。
经费动态分配机制，实际上是以经济激励为手段，通过先进学校、进步大的学校多获得教育经费，后进学校、进步小的学校少分配教育经费，营造全面竞争的局面，并通过全面竞争，促进基础教育整体水平的提高。
经济激励的力度和效果，决定于可供分配的经费总额的多少。可供分配的经费总额越多，同等条件下学校可以分得的经费也越多，激励的力度和效果就越强。反之，如果可供分配的经费总额少，即使质量再好，进步再大，能够多分的经费也有限，那么，对学校进步的激励就不大。
基于这个原因，笔者建议：主管部门可以考虑将原来自由掌握的经费中的绝大部分，并入用于激励的经费总额之中。这样一来，至少有三个好处。第一，加大了经济激励的力度，可以更有效地促进学校之间的竞争。第二，避免了教育主管部门自由掌握的经费在使用上的主观随意性，把经费更多地用于教育质量的改善和提高。第三，通过这一措施，可以将义务教育质量和水平的提高，从以硬件建设为衡量标准，转化为更多地以软件建设为衡量标准，使义务教育真正走上健康发展的轨道，把义务教育质量的改善和提高落到实处。
尚待继续研究的问题
在不改变义务教育公共产品属性的前提下，以既有的教育经费财政拨款为基础，实行教育经费动态分配，至少有如下问题需要继续深入探讨：
（一）无论学校之间绝对质量的比较，还是学校之间进步幅度的比较，都要建立在合适的比较基础之上，那么，在经费动态分配的机制中，绝对质量的比较应该以哪些指标为依据？进步幅度大小的比较又应该以什么指标为衡量标准？衡量指标体系如何建立才最合理？指标体系不能建立，比较、评价并以此为依据进行分配都无从谈起。同样，衡量的指标体系不科学，也不能达到对学校进行准确激励的效果。因此，这是教育经费动态分配中必须解决的首要问题。
（二）用于激励的总经费（即可供分配的经费总额），一部分应该用于学校之间绝对质量的比较并按比较优劣进行分配，一部分应该用于学校之间进步幅度的比较并以进步幅度的大小为依据进行分配。那么，经费总额中有多少应该用于绝对质量比较中的分配，有多少应该用于进步幅度比较中的分配，才能达到对学校的最佳激励？总经费在两者之间的合理划分比例如何确定才最合适？这是经费动态分配中必须解决的又一个问题。
（三）学校优劣和进步幅度的比较、评价，是由人来完成的。如何保证评价者在评价过程中保持客观、公正的立场，如实评价各学校的优劣与进步幅度，防范评价过程中的主观随意性、关系、腐败和人为操纵，是义务教育经费动态分配机制能否达到预期效果的关键。