城乡联系及统筹城乡的战略性问题，本文主要内容关键词为：城乡论文,性问题论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自中共十六大报告提出统筹城乡经济社会发展的理念后，十六届三中全会进一步提出了科学发展观，“统筹城乡”被列为“五个统筹”之首，中共十七大更是把科学发展观写入党章，统筹城乡发展（本文简称“统筹城乡”）已在实践中深入人心，成为全党和社会各界的广泛共识。尽管已有很多理论探讨和经验总结，但统筹城乡是复杂的系统工程，其战略取向至关重要，值得不断深入探讨，并且应该以城乡之间在理论和实际层面上的经济联系或关系为立足点。
1 新中国成立以来城乡关系的简单考察
城乡收入差距（或城乡居民消费支出差距）最能从经济方面简单明了地反映城乡关系。图1表示的是改革开放前城乡居民人均消费支出比率的变动，城乡居民人均收入情况（缺少完整数据）理应与此非常一致；图2表示的是改革开放以来城乡居民人均收入比率的变动。由图1、图2可见，1978年以前，城市居民与农村的村民人均消费支出（从城乡人均收入）差距一直较大，两者比率始终在2.3以上，但除了1959和1960这两个特殊年份外，比率总体上比较稳定，后期略有上升；1978年后，城乡收入差距首先经历了一个明显的缩小过程，1985年以后则转而扩大，20多年间除了1995年—1997年有所缩小外，总的趋势一直在扩大，但是，从2004年开始，扩大的速度明显缓和。
改革前的城乡收入差距大，总体上没有缩小，但比较稳定，这有复杂的成因，可以主要归因于重工业优先发展的赶超战略及其配套机制——以统购统销、人民公社、户籍、凭票供应等一系列制度为基本内容的单一公有制性质的计划经济体制，城乡长期分割的二元经济结构则同时是上述战略的产物和保障，两者相互依赖。计划经济体制切实保障了重工业的优先发展，但也导致了我们并不愿意看到的农业单向支持工业、农村单向支持城市和城乡分割的二元经济结构长期持续的局面，而这实际上也并非以毛泽东同志为核心的党中央的初衷。党和政府在这一阶段的城乡关系中处于绝对的主导地位，利益集团压力和选民的声音基本上不存在（蔡昉、杨涛，2000），学术界、理论界也基本是沉默的，城市偏向和工业偏向在政治、经济体制下得以稳定地维持，反映到社会生活的各个方面。
从1978年年底开始，短短几年时间内，以推行家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革迅速取得极大成功，城乡收入差距在1984年前后达到历史最低点，与此同时，政府开始对价格进行改革，农产品市场逐渐放开，实行价格双轨制，要素市场出现，计划体制开始松动。农村改革的成功增强了党和政府的改革信心，改革的重心随即转向城市，这种转向合乎当时的形势，也顺应了经济发展规律。但本文认为，农村、农业和农民在此后的较长时期里仍受到了不应有的忽视，国家对于造成城乡二元结构的制度性障碍的改革是不及时的，或者说是长时间滞后的。1985年以后，城乡差距转而扩大，至于其中1995年—1997年的一度缩小（图2），蔡昉和杨涛(2000)认为原因在于国家从1993年开始倡导地区平衡发展战略（实施沿海、沿江、沿边全方位开放战略，此前的政策向城市人口高度集中的沿海倾斜倾向于提高城市的相对收入），继续改进劳动力的流动性，提高农产品价格，以及城市就业状况的恶化；陆铭和陈钊(2004)则认为主要归因于政府短期提高了农产品收购价格。对于1985年以后城乡收入差距长期扩大的原因，曾国安和胡晶晶(2007)认为经济结构的二元性、政府推行的城市偏向的制度和政策、城市偏向的经济发展战略和政治权力的不平衡，以及经济体制改革造成的机会不平等等方面是主要原因。柳思维和唐红涛(2006)认为，传统剪刀差在改革后并未消亡，同时城乡市场二元格局又催生出新的剪刀差，主要表现在农业生产资料与农产品价格之间、农业土地与商业土地的价格之间、农民工工薪与消费支出之间，新剪刀差更可怕。改革后影响城乡关系的因素无疑不断增加，例如市场、利益集团、社会舆论、选民、学术或理论界等等，诸如此类的关键词可以列举很多，但是大量研究表明政府仍然起着主导性作用。陆铭和陈钊(2004)基于1987年—2001年间省级面板数据的实证研究认为城乡收入差距的持续扩大与地方政府的带有城市倾向的经济政策有关，武力(2007)的判断也与此一致。一些学者（蔡昉、杨涛，2000；蔡昉、都阳、王美艳，2001；温娇秀，2007；胡琳琳、胡鞍钢，2003）则关注到制度、教育、卫生等其他方面的城乡差距或不平等并与经济相联系。大量研究表明这一阶段中央政府对乡村的重视程度是不够的，或者至少政策力度不够强，导致地方政府有意无意地忽视、放任了城乡差距的扩大，在土地问题上很多地方政府则对城乡差距扩大起到了推波助澜的作用。如果考虑到城市居民在住房、教育、医疗和养老等方面所享受的福利，城乡之间各方面的差距和不平等可能比收入差距还要大很多。但是也应该看到，国家对农村的重视不够显然也受到了财力等因素的制约，心有余而力不足；此外也与长期的战略考虑有关，可以归结到处理先富与后富的辩证关系问题上来，涉及特定阶段对公平与效率的取舍。但是，事实是农民承受了太多的不公平，而农民的不富裕实际上早就对经济增长形成了很大的瓶颈制约，例如1997年以后国家一再提出要开拓农村市场扩大内需，实际却是扩而不动。
图1 改革开放前城乡居民人均消费支出比率变动
资料来源：根据《新中国五十年统计资料汇编》有关年份居民消费水平数据（当年价格）计算绘制。
图2 改革开放后城乡居民人均收入比率变动
资料来源：根据《新中国五十五年统计资料汇编》、《中国统计年鉴》(2006、2007)有关年份城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入数据（当年价格）及2008年1月24日国家统计局关于国民经济运行情况的新闻发布会发布的数据计算绘制。
从2004年开始，以中央的一系列重大政策为标志，城乡关系迈入新的历史阶段。2004年3月，国务院提出了5年内逐步减免农业税的计划，同年12月，胡锦涛总书记在中央经济工作会议上强调我国总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。2005年10月，中共中央提出建立社会主义新农村的重大历史任务，同年12月，全国人大出台废止农业税条例的决定。2006年3月，全国人大审议通过“十一五”规划，根据规划，在“十一五”期间，中央财政不仅免除农业税和每年拿出1200多亿元用于乡镇财政支出，还将从教育、基础设施、医疗卫生等方面加大对农村的投入。2007年6月，重庆市、成都市被批准为“统筹城乡综合配套改革试验区”。2007年10月，中共十七大报告指出：“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。……建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”包含统筹城乡的科学发展观已被写入党章。由于政策的重大调整，城乡收入差距扩大的速度从2004年开始也出现明显的减缓势头（图2），如果再考虑到近年来城市房价的不断上涨、城市居民享受的福利也在相对减少（例如公费医疗改革）、农村社会保障体系建设已经起步、农村劳动力社会地位提高和流动障碍不断减少等因素，城乡收入差距缩小乃至城乡关系全面改善局面的出现已经指日可待。
2 城乡联系的相关理论
实际上，发展中国家在城乡关系方面普遍存在各种问题，那么在世界范围内，如何解释城乡关系或城乡经济联系，其理论依据又是什么？本部分将回答这些问题。
2.1 城市为主导的城乡联系
马克思和恩格斯从城乡关系发展的整个历史过程考察了城乡之间的内在联系，认为分工导致城乡分离，城乡分离使社会资本长期向城市集中，进而城乡联系中的各种要素（包括经济的、政治的）都向城市集中。虽然这是社会进步的表现，但政治、经济向城市的过度集中和城市对乡村统治的不断加强，最终必然导致城乡之间的对立，城市的发展加剧城乡对立。这种城乡对立在私有制下无法解决，只有公有制才能把农业和工业结合起来，使城乡对立逐渐消失，最终实现城乡一体化。可见，马克思和恩格斯认为在城乡联系的自然发展过程中，城乡对立不可避免，城市对乡村具有主导和支配作用，城乡对立的矛盾不能在经济发展中自行解决，而需借助建立特定的外在制度。
刘易斯的“二元经济”模型对城乡经济联系的揭示具有重要的开拓性，认为发展中国家传统农业部门的劳动力无限供给构成了二元经济的内在特征，二元经济发展的核心问题是传统农业部门的剩余劳动力向现代工业部门的转移问题。工人工资高于农业劳动力收入水平是促使农业剩余劳动力流向工业部门的动因，只要农业存在剩余劳动力，工业就可以得到无限劳动力供给，并在工资不变的条件下不断扩大生产，积累利润，直到农业剩余劳动力被工业全部吸收，城市工业部门的作用是主导性的。拉尼斯、费景汉、乔根森等人后来进一步发展了刘易斯的二元经济论。佩鲁的增长极理论、缪尔达尔的累积因果关系理论、赫希曼的中心—外围理论和弗里德曼的空间极化理论，都强调区域经济增长的不平衡规律，认为城市在城乡经济联系中起主导作用，增长是以城市为中心的，乡村地区的发展需要城市的带动，离不开资源要素从城市到乡村的流动。这些理论不但坚持了城市在城乡经济联系中的主导地位，而且认为城市的经济发展能够最终消解城乡矛盾。
2.2 乡村为主导的城乡联系
城市为主导的城乡联系理论也可称为自上而下的城乡联系理论，它天然地带有城市偏向，反映到政策方面必然强调城市的作用而忽视乡村。利普顿对以大城市为中心的、自上而下的发展政策展开了深入批评，认为不发达国家之所以不发达，穷人之所以穷，是因为这些国家没有处理好本国的城乡关系，政府采取的是偏袒城市的政策，不利于农村的发展。发展中国家城乡关系的实质就是城市集团利用自己的政治权利，通过城市偏向的政策使社会资源不合理地流入城市地区，资源的这种流向延缓了农村的经济发展，扩大、加剧了城乡差距和不平等。科布纳基认为城乡关系可能依附于阶级关系或政治制度等其他关系，批评利普顿把城乡经济关系上升为城乡政治对立，但承认城市偏向政策的客观存在，认为其症结在于不利于农村的价格政策特别是食物价格低廉，偏向于城市工业的投资战略和由此引起的乡村地区资金、技术的缺乏，以及农村地区医疗、教育等基础设施的普遍落后。利普顿和科布纳基因此提出了一系列反城市偏向的政策，强调以农村为中心的分散发展政策，倡导了以乡村为主导的城乡关系理论，也可称为自下而上的城乡联系理论。
隆迪勒里也坚持乡村在城乡经济联系中的主导性地位，但同时认为任何精心设计的农村发展规划，如果不考虑与城市的联系，完全采取自下而上的策略是无法落实的，因为农业剩余产品的市场在城市，大部分农业投入由城市提供，因农业生产率提高而释放的农村劳动力需要到城市寻找就业机会，许多社会、医疗、教育等服务设施也都由城市提供。因此，发展中国家要实现社会经济全面发展，投资应在地理上分散，这要求有完整而又分散的城镇体系，以给整个国家或地区的人们提供进入市场、获得各种服务的机会。政策的中心思想是相对分散地对农村地区进行战略性投资，为农村居民提供发展经济和逐步实现自立的基本条件。隆迪勒里强调农村与小城镇、小城镇与大城市之间的经济联系，认为中小城镇社会经济基础的提高可使农村发生根本性变化。我国费孝通教授的观点与此类似，他认为我国农村经济发展缓慢的最重要的制约因素是中小城镇发展滞后。
斯多尔和泰勒也坚持乡村的主导性地位，坚持城乡发展的中心应是农村发展。认为自下而上的发展应由最下层的农村地区来发起，以各地资源禀赋和制度的最大利用为基础，满足农村居民的基本需求是首要目标，直接面对农村的贫困问题。斯多尔还指出，为使自下而上的发展获得成功，需要四方面的政策配合：政治上给予农村地区更高的自主权，改变政治权利由城市向农村的单向流动格局；调整全国的价格体系使之有利于农村发展和农产品生产；激励农村经济活动，不仅满足当地需求，还要向外输出产品；加强城乡之间、乡村之间的交通、通讯网络建设。
托达罗认为，发展中国家农业发展相对落后的主要原因是片面强调对城市部门的投资，忽视了农业部门的发展。他提出了加强农村综合发展与综合建设、缩小城乡就业机会差别、改革教育制度、调整教育结构等的一系列发展农村的政策性建议。哈里斯则认为发展农村经济、提高农民收入是解决城市失业和“城市病”及“农村病”的根本途径。
2.3 城乡一体和城乡互动的城乡联系
城乡一体化理论可追溯到圣西门、傅立叶和欧文等空想社会主义者，他们把城乡一体化作为对未来理想的和谐社会的一种追求，在他们的理想社会中没有城乡差别和城乡对立，城市不是农村的主宰，乡村也不是城市的附庸，二者完全平等。1898年，霍华德提出了建设“田园城市”的设想，此后精心筹划并付诸试验，倡导用城乡一体的新社会结构取代城乡对立的旧结构，在当时并对后世都产生了很大影响。田园城市实质上是城和乡的结合体。芒福德很赞同霍华德的思想，指出：“城与乡不能截然分开；城与乡同等重要；城与乡应当有机结合在一起，如果问城市与乡村哪一个更重要的话，应当说自然环境比人工环境更重要”。同时，他也推崇赖特的思想，主张通过分散权利来建造许多新的城市中心，形成更大的区域统一体，通过以现有城市为主体并使之分散，将城市与乡村统一到多孔的多中心的可渗透的区域综合体，并作为整体运行，使城市与乡村相互包容，引导城乡区域的整体发展，建立城乡平衡，最终达到霍华德提出的“田园城市”设想。
麦基根据对东南亚很多国家和地区的实证研究，主张从城乡联系与城乡要素流动的角度把握社会经济变迁对区域发展的影响，认为亚洲国家城乡之间的传统差别和地域界限日渐模糊，城乡之间出现了一种以农业活动和非农业活动并存、趋向城乡融合的地域组织结构，它是作为城乡要素相互作用的结果而在地域空间上形成的一种独特的经济单元，他称之为“Desakota”，与我国学者提出的城乡边缘区概念非常一致。这种独特的地域空间单元表现出如下特征：地域空间结构上的动态性、过渡性；人口在社会学特征上的多元化；经济发展的复合型；激烈竞争的多样化土地利用等。Desakota或城乡边缘区既不是农村，也不是城市，但兼有二者特征，或者说以城乡一体为特征，但又处于不断发展变化之中，尚未定型，它实际上是城乡融合的中间地带，是城乡一体化推进过程中的必然现象，其发展前景就是更广空间范围的城乡一体化。
普林斯顿强调城乡之间的互动关系，在定义城乡相互作用的基础上划分出城乡相互作用的5个类别：人的运动、商品的运动、资本的运动、社会交易、行政和服务的供应。古尔德认为城乡相互作用是人、商品、技术、货币、情报和思想在城乡间的双向流动，这些流动不仅是发展过程的特征，而且是乡村和城市本身的特征。隆迪勒里实际上也强调了城乡之间的互动关系或联系，认为区域系统中的城乡联系具体包括7类，即物质联系、经济联系、人口移动联系、技术联系、社会相互作用联系、服务传递联系、政治、行政和组织联系。
近年来，国外政府部门和理论界对城乡互动发展研究非常重视，出现两个新趋势：一是将城乡互动发展与可持续发展联系起来进行研究，二是提出了发展中国家城乡互助的理念。我国的段娟等人(2006)则在涵盖城市、城乡边缘区、乡村的整个空间广域上强调城乡的互动关系，认为城乡互动关系是城乡之间因社会、经济、技术、文化等多种交流与联系而形成的一种空间关联的地域关系，这种交流、互动与关联构成了城乡这一有机巨系统。主张城乡的互动与关联发展，即实现资本、劳动力、物质、信息等社会经济要素在城乡空间的双向流动与优化配置。
2.4 新兴古典城市化理论的城乡联系
以杨小凯为代表的新兴古典经济学理论对城乡联系有着深入探讨，成果集中表现在其中的城市化理论部分，很好地解释了城市的出现和分工之间的内在关系，为我们认识城乡经济联系提供了新的视角。新兴古典城市化理论认为城市的起源和城乡分离都是分工演进的结果。对该理论的如下总结非常有助于从深层次上理解城乡经济联系：农业生产需要占用大量土地，不能集中于小区域，工业生产则既可分散也可集中布局；商品生产存在专业化经济，专业化程度越高，生产效率越高，同时商品贸易会产生交易费用，从而存在专业化经济与交易费用之间的两难冲突；交易效率很低时，人们只能选择自给自足方式谋求生存，这时没有市场，城市也无从产生；交易效率提高会使分工结构从自给自足发展到局部分工，出现半专业化的农业和半专业化的工业，由于工农业的用地差别，农民只能分散居住而工业品生产者则选择离农民最近的地方居住以降低交易费用；交易效率进一步提高使制造业内部出现专门分工，制造业者为节省相互间的交易费用选择集中居住，于是出现城市，城乡分离；在分工经济与交易费用、分工经济与城市拥挤的双重两难冲突的不断折衷过程中，分工不断演进，交易效率也不断提高，经济活动在地理布局上的集中产生递增的聚集效益，即制造业及其人口的集中促进分工，提高生产效率，同时，在分工演进的条件下，集中交易改进交易效率，这些可归结为分工的网络效应，与我们熟知的城市聚集经济、外部经济、城市化经济等概念在本质上是一回事；分工网络大小是城市地价最重要的决定因素，分工网络大小取决于交易效率，交易效率又取决于交易的地理布局或集中度，在它们的相互作用下，城市吸引人口集中，而人口迁移和土地竞价又直接驱动城市地价上升，产生拥挤等现象，导致不经济，出现两难冲突；在分工网络、交易效率、交易集中度、居民居住地分布、土地消费、城乡相对价格等诸多因素的相互作用下，市场会自发地导致金字塔式的分层的城市结构，它是相关的多种两难冲突折衷的最优结果，城市的规模与分层取决于分工水平和交易效率；在分工演进过程中，城市的专业化水平、生产效率、商业化水平总是提高得比乡村快，不平衡的分工结构使得城乡差别、城乡二元结构不可避免，但城乡之间只要有迁居、择业等的自由，城乡实际收入最终会趋于均等，即随着分工的深化，市场本身可以消除城乡差别。
2.5 新经济地理学的城乡联系
新经济地理学理论并未专门研究城乡经济联系，但该理论揭示的经济活动在地理空间分布方面的内在机制和规律对我们认识城乡联系富于启迪。克鲁格曼于1991年创立了著名的核心—边缘模型（也称中心-外围模型），根据鲍德温等人的补充完善，该模型揭示了经济空间中普遍存在三种效应及与之相关的循环因果机制。三种效应分别如下：一是“市场接近效应”，指在同等条件下，工业企业选址时偏好市场规模大的区域，因为生产地接近大市场能节省销售环节的运输成本和其他费用，即节省交易成本。二是“生活成本效应”，也称“价格指数效应”，指企业多的区域生活成本低，因为企业数量多的区域当地生产的工业品种类和数量自然也多，需从外地输入的产品种类和数量就少，从而转嫁给消费者的输入外地产品的贸易成本较少，于是产品价格相对便宜，生活成本较低，这也是因为节省了贸易成本。三是“市场拥挤效应”，指区域的企业数量多也会导致彼此不利，竞争激烈，盈利能力下降，因此企业选择区位时也会对竞争者数量因素加以考虑。其中，前两种效应产生促进企业和工业劳动力（工人）向市场规模较大区域集中的集聚力，后一种效应即市场拥挤效应则对企业产生相反的分散力，抑制集聚。集聚力有自我增强的重要特性，原因在于企业和工人越是集聚，市场接近效应和生活成本效应就越明显，因此集聚本身能促进集聚，先期的集聚促进后期的集聚，构成循环因果，也称正反馈效应，我们熟知的聚集经济或外部经济反映的正是这种集聚带来的好处。循环因果又具有自发形成的重要特性，即在两个区域完全相同（对称）的初始条件下，任何偶然的轻微扰动，例如少量工人（哪怕只有一名工人）从一个区域迁移到另一区域，都将破坏区域市场规模的对称性，从而市场接近效应、生活成本效应开始发挥作用，引发更多工人和企业沿着相同方向迁移，如此循环不已，集聚不断加快，直到形成核心—边缘型的区域结构，所有工业都集中到一个区域（核心区），另一区域则沦为只从事农业生产的边缘区。如果把这里的两个区域理解为城市与其周围腹地，上述核心-边缘型区域结构的形成过程实际上正是城市的形成和发展过程，城乡之间的要素流动和商品流动从而城乡经济联系都得到了简练、生动的刻画，虽然未免失之简单，但却抓住了最本质和核心的内容。尤其，核心-边缘模型中的一个极其重要的变量，也就是贸易自由度（也可用交易效率或交易成本表征），决定和影响着上述循环因果机制从而影响集聚过程。当贸易自由度为零时，商品贸易或交易无法进行，集聚自然不可能发生，人们只能自给自足；当贸易自由度最大时，任何区位对生产、交易、居住、消费等都是无差异的，因此集聚没有必要。这样，当贸易自由度处于中间水平时，集聚最易发生。自工业革命以来，经济集聚已经成为在全球范围迅速推进的普遍现象，从集贸市场、居民区、商业区、工业区到城市、城市群或城市连绵带，都反映着不同层面的聚集，甚至全球范围的区域经济一体化、南北差距，都折射出集聚的痕迹。
新经济地理学对区域关系的上述理论实际上深刻地揭示了城市与其周围腹地（即农村）之间的经济关系或联系。新经济地理学诸多模型理论推演的结果多以形成工业核心区和农业边缘区这种极端的区域结构而告终，这与区域关系的现实显然并不相符，但用以描述城乡关系则非常贴切，经济集聚的过程与城市的形成和发展乃至城市化进程高度契合。不仅如此，新经济地理学的上述理论实际上也与新兴古典城市化理论暗合，殊途同归，异曲同工，“贸易自由度”与“交易效率”的内在关联成为两者沟通或暗合的桥梁。
3 统筹城乡的战略性问题
统筹城乡的战略取向直接关系着实现目标的方法、道路或途径，至关重要。根据以上对城乡联系相关理论的梳理并结合新中国成立以来城乡关系及城市化的发展历程，我们认为应该注意以下一些战略性问题。
3.1 主观愿望与客观规律的矛盾问题
乡村为主导的城乡联系理论并不是指在城乡经济联系中乡村具有天然的主导地位，这种理论的本质是强调政府应该反对并竭力避免现实中经常存在的城市偏向的政策，倡导在政策上以乡村为主导。因此，无论是城乡联系的各种相关理论还是历史事实实际上都表明，城市在城乡经济关系或联系中始终处于主导地位，城市的主导地位具有天然性。这其实是客观经济规律的反映，当农业有大量剩余并且工业生产占据主导地位，即工业化时代来临后，城市的生产和交易效率总体上越来越高于农村是毋庸置疑的，这也正是城市化的根本动力所在，这意味着农村要素资源表现为净流出、城市的发展比农村快、城乡差距扩大是内在规律，是市场作用的结果，根据新经济地理学理论，这个过程具有循环累积、自我增强的特征。新兴古典城市化理论虽然指出在迁居、择业自由的条件下市场本身可以消除城乡差别，但在现实中这显然要经历一个过程，因为存在市场失灵问题。针对市场失灵的政府干预也不可能总是恰到好处，干预过度和干预不足都是常见现象，更何况有时干预的目标并不在于消除城乡差别。例如城市政府对本地的就业保护和市场保护，这些市场障碍往往与户籍制度等旧体制的遗留因素同时作用，有强化城乡分割、固化二元结构的作用，同时也正是旧体制改革滞后的原因之一。从政治经济学角度考虑，城市向来是权力中心，农民具有天然弱势，农民因为居住分散（信息成本高）、文化知识水平低等原因很难通过“投票”和“呼声”反映自己的群体意愿，更不用说改变自身的政治谈判地位（“数量悖论”），政治权力的不平衡分布使城市偏向的政策几乎不可避免。即使中央政府或地方政府某些有远见、富于公平心的领导人，制定并组织实施反城市偏向的政策，但政策在逐级贯彻、执行的过程中必然要遭遇“上有政策，下有对策”的“过滤”，寻租现象不可避免，政府公务员个人乃至有关基层政府组织的经济“理性”很可能使政策效果大打折扣，甚至政策初衷被完全改变，或者说，个体理性常常与群体最优背道而驰。
上述分析可以表明，工业反哺农业、城市带动农村的局面不可能自动出现，它一定不是市场自发作用的结果，而只能依靠政府推动，并且关键在于中央政府；即使在政府大力推动的条件下，政策初衷的实现也会遭遇重重阻力。这些意味着我们的主观愿望与市场经济规律相矛盾的现象将大量存在，对此我们必须要有足够的认识和准备。一方面，统筹城乡当然要坚持改革和发展的市场经济方向，但并不意味着把一切交给市场；另一方面，大力支持农村、反对偏向城市的政策和宏观调控必不可少，但政策又不是万能的。
2.2 政府的角色和职责定位问题
新中国成立后长期的以农哺工和城乡二元结构局面实际上是国家政策和经济规律共同导致的结果。但这种局面的不合理、不公平发展到如此严重的地步，国家政策负有不可推卸的责任。改革开放前的旧体制直接建立并锁定了以农哺工路径，改革开放后对此仍然认识不足，虽然强调重视农业但实际上力度不够，客观上放任了市场加剧城乡差距并延续城市偏向的政策，同时对户籍制度等阻碍农村剩余劳动力流出的市场障碍改革滞后，使市场机制中缩小城乡差距的因素没能发挥应有作用。国家对于农民付出的牺牲和代价没有给予应有的补偿，而农民的人口众多、经济不富裕也使国家经济建设受到了严重制约，直接影响全面建设小康社会的大局，“三农”问题成为积重难返的棘手难题。现在，国家于情于理都应该弥补以前的既损失公平也损失效率的政策不足，并且国家已具备这种能力。实际上，政策从2004年开始已明显转向，解决“三农”向题、统筹城乡、推进新农村建设已成为全党工作的重中之重。因此，基于城乡经济联系的历史事实和公平与效率的考虑，同时也鉴于工业反哺农业、城市带动农村的局面不可能来自市场自发作用的规律，必须坚持政府是推动城乡统筹的主体，并且关键在中央政府。
政府的上述角色定位非常重要，但具体的职责定位同样重要，后者要求政府在组织实施统筹城乡的过程中必须时刻注意主观愿望与客观规律的各种矛盾，避免政策初衷被层层过滤、打折、扭曲甚至歪曲，因此一方面政策应大力向农村倾斜，对过去城市偏向的政策不妨“矫枉过正”一些，另一方面则要区别并充分利用市场和行政两种手段，两方面统筹兼顾、综合利用。政府的职责大致可以概括为三方面：(1)直接提高农民收入，这对农村发展和整体国民经济的重要性是不言而喻的，这要求国家全方位加大支农惠农政策力度，使国民收入分配向农业和农村倾斜。(2)为农村地区提供充足的公共产品和服务，具体涉及基础设施、文化教育、医疗卫生、社会保障、农村市场和农业服务体系等诸多方面，由于农村的分散和人口众多，这些公共产品和服务的提供需花费巨大投入，其短期内的平均社会效益虽然不如城市地区，但是边际社会效益将会长时间递增，长期社会效益巨大。因此，这就需要建立以工促农、以城带乡的长效机制。例如，不妨可以考虑建立城市的教师、医生、公务员、科技人员在农村地区轮岗的制度，而不是在年底搞几天“轰轰烈烈”的“三下乡”。政府提供公共产品并不意味着政府直接生产，基础设施和农村市场等的建设采取市场化、企业化运作是一条重要途径。然而，在市场失灵的情况下，政府的调控十分必要，但又要掌握好政府行为的边界，避免政府失灵。(3)消除对农民的不公平待遇，这同样涉及方方面面，例如户籍迁移、子女就学、择业、劳动保护、社会保障、土地产权等等，要消除不平等的制度根源，加强舆论引导，更要解决实际问题。
2.3 城市（镇）化的地位及其道路选择问题
统筹城乡，建设社会主义新农村，决不是要把农民留在农村，“三农”问题的最终解决只能通过使大部分农民转变为城镇居民而实现。因此，城市（镇）化的顺利推进至关重要，但如何促进城市化，选择什么样的道路，值得深究。根据城乡联系的相关理论，城市化是经济发展的内在要求，市场本身提供了推进城市化的强大动力，我们认为政府的主要责任在于规范、引导和服务，消除影响城市化的各种障碍。然而，改革开放前，制度和政策几乎禁锢了城市化。改革开放后，对城市化重要性的认识不断增强，一方面制度和政策逐渐松动，但仍然严重滞后于发展的需要，另一方面也采取了很多直接的推动措施，但也造成了不少负面效应。
20世纪80年代中期以后，乡镇企业异军突起，苏南模式和广东、浙江的民营经济、产业集群等现象盛况空前，小城镇发展如火如荼，带动了大量农村剩余劳动力就地转移，政府因此着力推动小城市（镇）建设，同时因害怕“城市病”等原因而严格控制大城市规模。但是，乡镇企业和小城镇的兴起既是体制改革解放农村生产力的结果，也是旧体制改革滞后、二元结构禁锢条件下的无奈选择，而当时的卖方市场（短缺经济）条件正好提供了较好机遇，由于小城市（镇）的聚集经济效益差、乡镇工业的规模经济效益差和污染严重等问题，环境和资源付出了很大代价，急功近利也导致不少地方政府认为劳动力转移可以直接规划并组织实施，大搞小城镇建设，结果劳民伤财，因此重点发展小城市（镇）的城市化道路有明显的局限性、片面性。通过大搞城市建设推动城市化则是另一种失误，一些地方政府不切实际、好高骛远地进行城市开发建设，不惜巨资营造城市景观，大搞绿化、亮化、美化，甚至攀比、炫耀性地建设行政办公建筑，直接导致城乡之间的强烈反差，背离了城市化宗旨，使城市化过程走向其反面。此外，城市化政策还存在“一刀切”和以城市规模选择道路等问题。以上种种问题的根源在于对城市化的规律及其意义认识不到位，对地方政府及其公务员的政绩评价、考核体系不科学、不完善也是一个重要原因。
现阶段，科学技术、制度创新、管理水平日新月异，大城市可以容纳的人口规模也会随之增长；小城镇兴起往往由市场力量催生，不宜阻碍，通常也势不可挡，由于劳动力迁移通常由近及远，而小城镇是城乡联系的最重要节点，因此吸纳农村迁出人口最多，迁移跨越的城镇级别越多和地域空间越远，则迁移越不容易；各类中小城市承担着便于人口逐级迁移的重要职能，从而使整个城市化进程表现为动态的人口逐级迁移过程。城市化进程和城乡差别缩小受“看不见的手”支配，应当坚持城市化由市场“育”而不是由政府“抓”的原则，既要关注劳动力流动，也要关注产业转移。政府应彻底转变旧体制遗留的惯性思维方式，有所为有所不为，有所为——主要是加快制度改革和创新，消除体制性障碍，区别地域差异，分类进行规范、引导、疏导，解决突发问题，加强基础设施建设，提供公共产品和服务，上级政府要履行好对下级政府的监督职责；有所不为——主要是不搞政策“一刀切”，对哪一类规模的城市都不偏向，尊重群众的意愿和市场规律，不越位，不包办。总之，政府要为市场促进城市化保驾护航，既不放任自流，也不越俎代庖，使城市化过程真正成为顺利促进农民转变为市民的过程，实现低成本推进、大容量就业、无社会歧视和可持续发展的城市化。
4 小结
统筹城乡需要关注的战略性问题很多，农民的土地所有权流转及其利益实现问题、地方政府及其公务员的政绩评价和考核体系建设问题、制度的协同改革问题、农民的权利维护问题等等也都具有重要的战略性，但我们认为前面的三个问题是根本性的、方向性的。总的来看，统筹城乡要着眼长远，力避行为短期化，政策力度要大，但又不能急于求成。毕竟，三农问题的复杂性、综合性、动态性堪称世界之最，其形成有深刻的历史根源，并在多次体制变动中不断累积，希望一两届政府彻底解决很不现实，欲速则不达。
收稿日期：2008-02-25
标签：城市经济论文; 农村改革论文; 集聚效应论文; 城乡差异论文; 国家经济论文; 农业发展论文; 三农论文; 农村论文; 经济学论文; 时政论文; 城乡差距论文;