对全面恢复师范生免费教育制度的经济学思考——教师教育产品属性的视角，本文主要内容关键词为：师范生论文,视角论文,经济学论文,属性论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F08；G40—054文献标识码：A文章编号：1003—4870(2007)04—0047—05
2007年3月5日，国务院总理温家宝在十届全国人大五次会议上作政府工作报告时宣布，为了促进教育发展和教育公平，国家将重启师范免费教育制度，教育部6所直属师范大学将率先实施师范生免费教育。5月14日，国务院办公厅发布了教育部、财政部、中央编办、人事部《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法(试行)》，对具体实施情况做了详细说明。随后，这一关乎民生的新亮点立即成为社会各界关注的热门话题，一时间许多褒贬之词开始沸沸扬扬升起。有的学者认为这是一件利国利民的大好事情，有助于进一步促进教育的均衡发展、实现教育公平，应尽快在全国全面恢复这一制度。[1]有的学者则认为，在教师教育大学化、开放化的今天，这种做法是一种历史的倒退。在推行过程中将会有很多问题，不应急于全面推进。[2]那么，教师教育到底是一种什么性质的教育？其产品属性究竟如何归属？在我国经济社会发展的新形势下，师范院校该不该全面恢复免费制？能不能全面恢复免费制？重新实施师范生免费教育制度过程中会面临哪些新的问题？本文试图从分析教师教育产品属性的视角对以上问题进行一定的探讨。
一、教师教育产品属性的经济学分析
经济学上一般把产品分为公共产品、私人产品以及兼具公共产品和私人产品特征的准公共产品(或混合产品)。公共产品相对于私人产品来说具有三大特征：即效用的不可分割性(公共产品不能分割享有)、消费的非竞争性(任何消费者消费不影响其他人对同一公共产品的消费数量和质量)和受益的非排他性(任何人消费公共产品都不排除他人消费)。[3]私人产品则具有效用的可分割性(私人产品可以分割享有)、消费的竞争性(一部分消费者的消费会影响其他人对同一公共产品的消费数量和质量)和受益的排他性(一个人消费私人产品就排除他人消费该产品)。准公共产品(或混合产品)则是介于公共产品和私人产品之间的产品，具有“混合品”的特性，即不能同时满足纯粹公共品的三大特性——不可分割性、非竞争性、非排他性。就整个高等教育而言，一个人接受高等教育后，不但可以使个人受益，同时也可以使全社会受益，这种利益不可分割，也不能排他，这表现出高等教育产品公共属性的一面；与此同时，高等教育的消费又具有极大的竞争性。一部分人接受了高等教育，另一部分人就不能接受高等教育，这又表现出高等教育产品私人属性的一面。由此可见，就产品的属性来看，高等教育产品是一种典型的准公共产品。目前，对于整个高等教育产品的准公共属性，学术界已基本形成共识。但是，对于教师教育产品的属性，却颇有争议，有的学者认为教师教育产品是准公共产品[4]，有的学者却认为教师教育产品是公共产品[5]。我们认为，教师教育既然是高等教育一部分，其产品属性理应与整个高等教育的产品属性一致，属于准公共产品。准公共产品是介于公共产品和私人产品之间的产品，同时具有公共产品和私人产品的属性。但是，准公共产品有很多，并非所有准公共产品的两种属性都是完全相等的，总有轻重之分。有的准公共产品的公共产品特性可能多一些，而私人产品特性则可能少一些，更趋向于公共产品；有的准公共产品却私人产品特性可能多一些，而公共产品特性可能少一些，更接近于私人产品。就高等教育领域而言，虽然整体上高等教育产品是准公共产品，但是，高等教育领域各种专业教育产品的公共产品特性和私人产品特性也是不相同的，有的专业产品公共产品特性多一些，而私人产品特性少一些，如教师教育产品；有的专业产品的私人产品特性多一些，而公共产品特性少一些，如理工农医专业教育产品。各专业产品的属性分布图如下：
图1 高等教育各专业教育产品属性分布图
上图表明，从区分私人产品、准公共产品和公共产品的特性来看，与高等教育领域里理工农医专业相比，作为准公共产品的教师教育产品公共产品特性明显多于私人产品特性，具体表现如下：
首先，教师教育产品的效用有一定的分割性，但又不能完全分割。接受教师教育的消费者，在担任教师后领取工资，得到私人的可分割的经济利益。但除了私人的内部收益，教师教育带来的外溢利益是可为全社会所享有的。“教师教育通过培养和培训基础教育和中等教育的师资，提高了全民族的整体素质，产生了巨大的社会效益，这种收益是无法分割为单个消费者所享有，是一种社会共同收益”。[6]同时，教师教育的“产品”——毕业生提高了的综合素质及能力也不能分开使用，它是一种内化为学生自身的综合素质和能力，学生要用这种综合素质和能力去影响教育他人，而不是靠某项具体的技术去教育他人，这种综合素质和能力是一个整体，不能肢解为各个具体的方面。由此可见，教师教育产品效用的不可分割性要远远大于可分割性，因此，它应该是一种公共性多于私人性的准公共产品。相反，理工农医专业教育产品虽然通过服务社会也可以给社会带来外溢效应，但这类教育产品的专业性、技能型更强，掌握特殊技能的这类专业教育毕业生可以选择去公共部门，也可以选择去私人部门，其效用完全可以分割使用，效用分割性明显大于不分割性，因此，它应该是一种私人性多于公共性的准公共产品。
其次，教师教育产品存在一定程度的消费竞争性，但竞争性不强。受教师教育机构规模的制约，教师教育产品消费者的增加会导致教师教育拥挤，如班额的提高、师生比下降等问题。当学生数量增长到一定程度而学校办学条件又不进行相应调整的时候，每个消费者从中获得的收益就会下降，这体现了教师教育产品消费的竞争性。但与此同时，相对于其它高等教育专业而言，由于教师教育的个人投资收益率较低，教师的整体社会地位不高，很多高中毕业生尤其是那些优秀学生不愿报考教师教育专业。教师教育的专业产品——师范生在市场的岗位竞争中，其综合竞争能力也往往不如其它专业教育的学生，这表明教师教育产品的竞争性比其它专业要弱一些，竞争性也不完全，因此，它的属性更接近于公共产品属性的一面。理工农医教育产品不但具有消费的竞争性，而且其竞争性在很大程度上还很强，每年高考后名校录取的尖子生都是通过激烈的考试竞争后才成功的。同时，这些理工农医类的毕业生在就业市场上，竞争性也远远大于师范毕业生，找到报酬较高工作单位的机遇也较大，其产品较强的竞争性决定了它应该是一种私人性多于公共性的准公共产品。
最后，教师教育产品虽然可以定价，有一定程度的排他性，能通过收费的方式实现排他，但是，由于基础教育规模庞大，对教师的需求量也非常大。再加上师范院校毕业生主要服务于公共性较强的义务教育领域，其未来私人收益率相对不高，因此，教师教育专业相对其它高等教育专业的收费标准低一些。因而其受益的排他性也相对较弱，不能通过收费的方式实现完全排他。而理工农医教育产品——毕业生主要服务于产业性较强的私人或公共领域，其未来私人收益率较高，因此，理工农医专业的收费标准高一些，其受益的排他性也相对较强，能通过收费的方式实现完全排他。这也进一步表明教师教育产品的公共性强于私人性，理工农医专业教育产品的私人性强于公共性。
由此看来，从产品属性的视角来看，教师教育产品虽然属于一种准公共产品，但它本质上却拥有更多的公共产品特征，其公共产品特性明显多于私人产品特性，是一种更接近于公共产品的准公共产品。
二、恢复师范生免费教育制度：教师教育产品性质认识深化及公共财政职能认识深入的本质体现
从我国教师教育发展的现实来看，经历了免费——收费——重新免费的发展轨迹。此发展轨迹绝不是一种简单的重复，而是一种螺旋式的前进，反映出学术界对教师教育产品性质和公共财政职能认识的不断深化与深入。在20世纪90年代中期以前，虽然我国师范教育是免费的，但那个时期的免费是整个计划经济体制的产物，是基于整个高等教育产品属于公共产品的定性上实施的免费教育，并不是基于教师教育产品是一种公共性强于私人性的产品属性的理性行为。当时人们都认为政府的公共财政应是全能的，反映在教育领域就表现为认为所有教育产品都是公共产品，所有教育包括高等教育都应该一律免费。因此，那个时期的师范教育免费制只是整个高等教育免费制在师范教育领域一种表现，并非师范教育的“专利”，除师范教育外，其它很多专业教育也都是免费的。随着传统计划经济体制的打破和社会主义市场经济体制的确立，理论界认识到高等教育产品具有准公共产品属性，并认识到政府的财政职能并非全能而是有限的，反映在教育领域则认为高等教育所有专业都应该实行收费上学。基于这种理论认识，高等教育开始实施成本分担的收费制。师范教育作为高等教育的一部分，自然也卷入其中。但客观地讲，这种认识仍比较模糊，不够深入。作为一个整体，虽然可以说高等教育产品是一种准公共产品，但是，高等教育领域里却包含很多专业教育，这些专业教育产品的属性并不是完全相同的，有的公共性强些，如教师教育产品，有的私人性强些，如理工农医教育产品。针对这种情况，就应该区别对待，方能体现教育投资公平。因此，我们认为这个时期的师范生收费教育制度并不是对教师教育产品属性正确认识的理性行为，而是在高等教育成本分担口号下的一种自然行为。因为在当时整个高等教育全面收费、国家没有给师范院校更多的政策与财政优惠的形势下，师范院校如果不收费的话，学校就无法生存和发展，这在当时也有一定的合理性。但是，客观地说，这种行为反映出学术界对高等教育产品属性认识仍不够细致和深入，对教师教育产品属性认识还没到位。理论认识上的模糊给师范教育的发展也带来了一定的负面影响，师范生收费制度使得师范院校失去了吸引优秀学生的优势，在个人利益最大化的理性选择下，许多品学兼优的寒门子弟改报未来收益较高的理工农医或综合性大学而不报考师范院校，结果导致师范院校生源素质整体下滑和教育质量下降。在这种情况下，学者们开始认真反思教师教育产品的本质属性以及公共财政的职能，逐渐认清教师教育产品是一种公共产品特性明显多于私人产品特性、更接近于公共产品的准公共产品。产品的属性在很大程度上决定于产品的生产、提供制度，尤其是政府是否应该进行投资和生产。一般而言，政府的公共财政应主要投向公共产品或具有更多公共产品特性的准公共产品。由于教师教育通过培养中小学的师资，带来全社会共享的外溢利益，具有显著的正外部效应，其产品是一种更接近于公共产品的准公共产品。在完全市场机制运作下，正外部效应会导致教师教育的供给不足，并且正外部效应也会导致人们对教师教育的消费不足，出现教师教育供求失衡，因此要保证教师教育的有效供给，必须明确教师教育由政府主办，由国家计划配置资源，并出台鼓励对教师教育消费的政策。正是在学者们这种理性认识的基础上，政府决定恢复师范生免费教育制度，这是对教师教育产品性质认识深化及公共财政职能认识深入的本质体现。师范生免费教育制度完全符合教师教育产品属性及公共财政投资方向，应该尽快在试点的基础上在全国范围内全面恢复实施。
三、全面恢复师范生免费教育制度的必要性
目前，师范生免费教育制度实施的学校范围仅仅确定为教育部直属的6所师范大学，虽然教育部准备先从这6所院校搞试点，积累经验，然后再在全国推行，这固然比较稳妥。但从教师教育产品属性及公共财政投资的方向看，普遍推行这种制度是合理的，应该尽快缩短试点时间，迅速在全国全面推行。若实验时间过长、实施范围过小的话，就起不到较大的作用。因为地方师范院校的数量远远多于这6所部属师范大学，地方师范院校的贫困生比例也远远高于6所部属师范大学，他们更希望能得到国家的帮助。另外，由于前几年高校的合并，现在很多综合大学也设有师范专业，对这些学校，也应该推行免费制。师范生免费教育制度的回归，不是一种偶然的决定，而是人们对教师教育产品性质认识深化及公共财政职能认识深入的本质体现，同时也是我国经济社会发展的必然要求，它全面恢复的必要性表现如下：
其一，能给更多的优秀贫困家庭子女提供接受高等教育的机会，促进教育公平的实现。我国师范教育在上世纪90年代中期前一直实行学费减免等优惠政策，曾吸引了许多优秀但家庭贫困的孩子走进了大学的神圣殿堂。但自高校扩招政策实施后，由于国家财力不足，难以支撑庞大的高教开支，于是便引入了教育成本分摊机制，向学生收取学费，师范生也不例外。该制度虽然对弥补教育经费不足发挥了重要作用，但由于我国经济发展不均衡，农村经济比较落后，加上社会保障和资助体系不健全，使得一些下岗工人和农村贫困家庭子女读书的愿望难以实现，这显然有悖于教育公平，也不利于社会阶层的正常流动与社会和谐发展。而师范生免费教育制度的全面恢复在一定程度上可以缓解这一矛盾，促进社会公平，有利于和谐社会建设。
其二，改善师范大学生源结构，提高中小学教师素质和教育质量。在师范生收费教育制度实施以前，由于免收学费，师范大学或学院还能招到许多优秀的学生，但自师范生收费教育制度实施以后，出于成本效益的考虑，许多优秀高中毕业生放弃了报考教师教育专业，师范院校的生源质量迅速下滑。全国人大代表、启东中学校长王生直言，“2000年起，全国师范生取消免费，4年后影响出来了，2004年、2005年以后招到的老师素质直线下滑，最关键的原因正是因为取消了免费，导致好学生不愿意报考师范。，，[7]师范大学生源质量下降的最直接结果是导致中小学教师素质迅速下滑、教育质量普遍降低。全面恢复师范生免费教育制度可以在一定程度上遏制这个问题，今年的6所试点院校的招生成绩都普遍好于往年就充分证明了这一点。
四、全面恢复师范生免费教育制度的可行性
全面恢复师范生免费教育制度，不但有一定的必要性，同时也有一定的现实可行性。
首先，在指导思想上，党中央提出了“科学发展观”及“和谐发展”的思想，这表明国家治国指导方针已经逐步由“非均衡发展”转向“均衡发展”，由强调“效率”向注重“公平”转变。中央政府已开始采取有力措施，缩小城乡差距，向共同富裕、全面建设小康社会方向迈进。近几年来，党中央、国务院对教育事业的支持力度不断加大，比以往更加关注教育的发展，提出要积极促进教育公平，推动公共教育资源向农村、中西部地区、边疆地区和民族地区倾斜，出台了一系列促进教育公平的政策方针，这就为师范生免费教育制度的恢复在政策上做了一定的铺垫，这一制度完全符合国家的大政方针，是政府尊师重教、落实科教兴国战略的重大举措，有利于提高农村和贫困地区教育质量，促进城乡社会良性协调发展。这些国家政策的出台为地方政府出台相关政策，全面恢复师范生免费教育制度，推进区域社会的教育公平提供了难得的机遇，此为可行之一。
其次，近年来国家经济增长速度非常迅速，国家财力明显增强，在这种趋势下，国家有能力拿出更多的资金投入到教育中。在义务教育领域，2005年12月中央出台了“建立义务教育经费保障机制“政策，对义务教育投入大幅度增加。2006年秋季，中央又宣布全国义务教育阶段免交学杂费。而在高等教育领域，国家也加大了公共财政投入力度。教师教育产品的公共性相对于其它专业教育产品而言更为明显，因此，自然会成为公共资源投入首选领域。另外，近几年来，我国各省市、自治区的地方经济增长速度也很快，特别是一些沿海发达城市，经济实力完全可以负担本地区的公共师范教育投资，此为可行之二。
最后，在社会公众心理上，由于很多人曾经受惠于师范生免费教育制度，对它非常留恋，再加上师范生免费教育制度确实可以给社会弱势群体带来福音，有利于民生，将会普遍受到社会公众的欢迎。因此，全面恢复师范生免费教育制度的社会舆论基础非常好，此为可行之三。
五、全面恢复实施师范生免费教育制度可能面临的新问题
由于当前我国经济社会发展状况远远不同于实施免费高等教育的计划经济时期，因此，全面实施师范生免费教育制度将会面临许多新的问题，如果这些问题不能得到妥善解决，最终将会影响师范生免费教育制度的全面推行，因此，需要我们认真思考。
(一)毕业生就业保障及中途转行、流动问题
在实施免费高等教育的计划经济时期，所有师范毕业生都包工作分配，而自实施师范生收费教育制度后，毕业生的工作便变为“双向选择，自主择业”。那么，重新实施师范生免费教育制度以后，毕业生的工作政策该如何制定？是包分配还是自主择业？近日颁布的《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法(试行)》要求，免费师范生一般要回到生源所在省份的中小学任教10年以上，如果违约，应退还按规定享受的免费教育费用并缴纳违约金。但是，如果生源地学校因编制有限拒绝接受毕业生时怎么办？生源所在地教育行政部门能否保证给这些毕业生安排合适的工作？毕业生在教育部门工作不到十年而要求转行时，学费如何退还？如果不退还上学期间的费用时该怎么办？在我国诚信体系不够健全的情况下，学生不要任何个人档案，到私立学校或者公司去工作，那么他们上学期间所花的费用如何追补？
(二)非师范生与师范生互转问题
《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法(试行)》对非师范生也打开了大门。《办法》规定，有志从教并符合条件的非师范专业优秀学生，在入学两年内，可在教育部和学校核定的计划内转入师范专业，并由学校按标准返还学费、住宿费，补发生活费补助。免费师范生可按照学校规定在师范专业范围内进行二次专业选择。但是，如果免费师范生的名额有限时怎么办？是增加免费师范生名额，还是拒绝非师范生转入师范生？还有，非师范生转入师范生的标准如何确定？另外，既然非师范生能转为师范生，那么，师范生能否在求学过程中转为非师范生？如果能，那么所花费用又如何折算？还有，在地方师范大学能否保证转入过程中的公正与公平等等。
(三)补助经费落实到位问题
近几年来，由于扩招速度过快，许多高校都因贷款建设新校区、购置教学科研设施以及引进人才而负债累累，多则十几亿，少则一两亿。学校领导整天为化解债务“拆东墙、补西墙”，很多师范院校也不例外，银行贷款不少。如果中央财政对这些地区实行财政转移支付的话，能否保证中央为实行师范生免费教育而投入的专项经费能做到专款专用而不被挪作他用？另外，中西部一些省市的财力有限，地方政府能不能拿出足够的财力来保证师范生免费教育制度的推行？这一系列的问题都需要我们认真进行思考。
总之，从分析教师教育产品的性质来看，全面恢复师范生免费教育制度与教师教育产品属性及公共财政投资方向相一致，应该提倡。从我国当前经济社会发展现实来看，全面恢复师范生免费教育制度，既有一定的必要性，也具有一定的可行性，应尽快出台相关政策全面推行。当然，在实施过程中难免会出现很多问题，但只要我们进行认真细致的研究，相信一些问题一定能得到妥善解决。