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中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1001-4519(2009)04-0009-06
教育在现代社会中，与经济发展、科技进步具有同等的重要性，是国家发展鼎足之一。教育政策的好坏成败，是否得到推广和认同，对一个国家的现代化进程具有特别重要的意义。
西方学者很少专门对政策传播模式进行研究，而以政治传播模式涵盖。从上世纪60年代开始，一些政治学家开始提出政治传播的模式。如伊斯顿的政治体系的动态回应模式①、米铎的政治传播模式②。这些政治传播模式着重于政府与公众的交互作用，新闻媒体在政治传播中的作用并不突出。随着媒体的发展和新闻传播领域的学者进入政治传播研究领域，媒体在政治传播中的作用得以突出，许多学者接受“中介政治模式”，即强调渠道——媒体在政治传播过程中的作用。然而，批判理论认为大众媒体不单是中性的社会影响渠道，而且更可能是政治和经济上最有权势者的帮凶③。随着传媒技术的发展和人们观念的变化，公众在传播中的地位重新被强调和重视，政治传播的目标由获得“媒体支持”转向获得“公众支持”。综合而言，政府、媒体、公众是政治传播模式的最重要的三个要素，传播途径和传播关系是最重要的环节。无论所处的政治环境如何不同，三个要素和两个环节在政治传播模式的构建中应给予充分考虑。如图1所示。
图1 政治传播模式
到目前为止，关于中国的政治传播模式的探讨始终离不开意识形态的束缚。一种按照意识形态划线的研究认为，政治传播模式包括自由主义模式、社会责任模式和共产主义模式。按照这种草率的划线方式，中国仍被归类于由控制和宣传所主宰的共产主义模式。许多学者观察到当代中国的政治传播并不属于以上模式的任何一种。赵月枝注意到了商业化媒体在中国的崛起，认为中国的媒介景象不能用单独的党性原则或商业力量来解释，而是受到多方面因素影响，正在发生着深刻的变革④。黄提出了“从控制到协商”模式，他认为当前对中国媒体制度的讨论过分地集中在“控制”上，仅由市场和国家控制不足以理解中国的媒体商业化，而协商模式视21世纪初为中国从国家控制模式向一个国家—媒体—市场—社会协商模式的过程。“每一方在做出决定之前都要或多或少地考虑它方的利益和可能的反应。”⑤
本文试图从传播要素、传播途径和传播关系入手，而非意识形态视角对中国教育政策传播模式进行探索，并阐发模式变化对中国政治传播整体图景的启发性意义。
一、教育政策传播背景及六种模式
在中国，国务院和教育部是真正的教育政策的决策者，以下的政府和教育行政机构实际上就是教育政策的执行者⑥。教育部是主管教育事业和语言文字工作的国务院组成部门。他们研究拟定教育工作的方针、政策；起草有关教育的法律、法规草案；研究提出教育改革与发展战略和全国教育事业发展规划；拟定教育体制改革的政策以及教育发展的重点、结构、速度，指导并协调实施工作。教育部办公厅负责教育部的新闻宣传和信息工作，是教育政策传播的主管机构。教育部新闻办公室在教育政策传播的新闻发布上起重要作用。我们对中国教育政策传播模式的研究主要依托对教育部的传播行为的分析。
对于中国教育政策的传播现状，一种模式不能概括要素之间的关系。就研究中国教育政策传播模式来说，同样需要重视研究政府、媒体和公众这三个要素和传播途径、传播关系这两个环节。对于中国政府的政策传播来说，共有三种途径：政府内部系统传播、媒体中介的传播和政府对公众的直接传播⑦。三者的传播关系可以是单向的或是双向的。根据传播途径的不同和政府、传媒、公众的不同传播关系，即单向传播、双向传播，我们把中国教育政策传播模式分为六种，见表1。我们将根据六种模式的发展趋势，阐述中国教育政策传播的模式变化。
二、内部系统传播：从直线模式到波形模式
直线模式的内部系统传播是指主要依赖行政组织结构，形成以科层制(也称官僚制)为依托的层级递推传播模式。这种传播模式是按照政府机构层级自上而下或自下而上进行的，属于体制性的渠道。会议、报告、文件是内部传播模式的主要方式。在直线传播模式中，政策信息的传播呈现明显的单向特征。以往，就教育政策的传播而言，其传播模式通常如图2。
图2直线传播模式
图3波形传播模式
由于传播渠道的缺陷，这种传播模式的传播效果并不理想，表现在：(1)渠道过于单一、狭长，教育部的一项政策，往往以文件为载体，经过重重环节才最终到达公众。(2)渠道不通畅，经常受阻。传播的渠道单一、狭长必然导致渠道容纳、处理信息的能力有限。当进入渠道的信息量和复杂程度超过一定限度时，由于得不到及时有效的处理和传送，常常会出现信息堵塞通道、渠道负荷过量的情形⑧。(3)缺乏信息反馈渠道。缺少公众对政府的信息反馈机制，公众对公共政策的意见很难进入政府的决策和执行部门，错误的决策难于得到及时有效地纠正。这样的传播效率是比较低下的。如果说由上级部门到下一级部门之间传播效率分别是R1、R2、R3…那么总的传播效率R=R1×R2×R3×…直线传播的效率衰减极快。这种传播之所以仍然存在是因为，第一，这种传播对主管部门领导的传播到达率达到100％(因为主管部门领导要对每项政策签署意见)。第二，中国教育政策数量巨大，不可能都成为媒体议程或是公众议程。
但是，直线传播模式的不可容忍的缺陷在于政府部门有可能存在自己的利益，对某些信息实施屏蔽而不为公众所知。在某些情况下，政府会将纯公共信息向公众免费提供，对弱竞争信息收取一定比例的成本提供，对强竞争信息向市场有偿提供⑨。2008年5月1日起，《中华人民共和国政府信息公开条例》开始实施。要求国务院各部委、省级人民政府各级人民政府及县级以上人民政府部门建立本行政机关的政府信息公开工作制度。《中华人民共和国政府信息公开条例》规定了政府信息公开的范围、公开的方式和程序以及监督和保障等。这一规定的实施有望弥补这一缺陷。从实践来看，大多数的政策信息是通过政府网站对社会公开。公开的政策信息不仅可以在相当大的程度上取代原有的内部系统传播，而且可以被所有人无偿获得并形成政策信息反馈，从而形成新的波形传播模式。其辐射范围和强度由政策的重要性、广泛性和争议性所决定。
三、媒体中介的传播：从政策宣传模式到新闻发布模式
在本文中，政策宣传模式是指通过政府对媒体和公众所进行的以政府为主导的以单向为主的传播模式。虽然在政策宣传模式中同样存在着少量反馈信息，但这种反馈通常不及时并缺乏制度性保证。政策宣传模式示意如图4。
图4 政策宣传模式
2003年前，公共政策的媒体中介的传播大多采用政策宣传模式。政策宣传的三个特点是典型报道、热点引导和社会动员⑩。典型报道是对生活中具有新闻价值的典型所做的报道，典型报道是社会主义国家新闻事业所特有的现象。有相当多的事例表明，在转型社会中，民众有时候需要典型的力量。一项还不为广大群众所接受，但是合理的公共政策，如果能找到成功的典型，对于他们的认同将产生巨大的影响。当公众对某项政策具有较高的关注度时，政府会利用媒体对一些社会热点话题进行集中的报道和解释，从而加深公众对政策的参与和把握，形成了一股媒介和舆论的强势。在特别重大的教育政策出台之时，政府往往会在一个时期内调动大量大众传播资源，进行声势浩大的宣传；有时候，这种宣传还往往伴以组织化的思想教育工作。
政策宣传模式的缺陷在于，第一，政策信息总是对部分人有利，典型报道使由于政策而利益受损的人得不到报道；第二，政府垄断了议程设置权力，使公众议程被弱化；第三，媒体的集中报道容易使不同意见者不敢表达反对意见，出现沉默的螺旋现象。
新闻发布模式是指政府通过新闻发布会形式，与媒体进行双向传播的传播模式。通过新闻发布机制和危机应对机制，巧妙运用传播技巧，使媒体自觉自愿地围绕政府所发布的新闻事件和议题来进行报道和追踪。在新闻发布模式下，政府和媒体通常采用双向传播，而由于电视、网络媒体直播等因素，政府和公众也可能实现单向直接传播。其传播模式如图5。
图5 新闻发布模式
新闻发布模式是2003年后中国政府普遍采用的媒体传播模式。目前，中国已经建立起包括国务院新闻办公室、部委和省、市、自治区的三级新闻发布制度。据统计，7个中共中央机关、74个国务院部门、全国31省区市目前建立了新闻发言人制度，共设160余名发言人(11)。
新闻发布会是一种点对点的信息传递——即政府部门的新闻发言人突破了政府官员“训诫”式的角色定位，与作为公众代言人的记者进行信息交流和观点碰撞，这显然突破了自上而下的单向传播模式(12)。教育部新闻发布会制度在2003年开始建立，在2006年建立起定时定点的例行新闻发布制度，实现了新闻发布日常化。教育部的新闻发布会从建立到逐步完善，其双向传播的特点越来越突出。第一，新闻发布会由专题新闻发布会形式向自主新闻发布会形式转变。例行新闻发布会多数采取类似自主新闻发布会的形式，记者可以就其所关注的问题自由提问。从2004年至今，教育部的专题新闻发布会呈下降趋势，而例行新闻发布会已成为常态。教育部新闻发布会场次变化见表2。
第二，新闻发布会形式不断尝试新变化，以实现更好的双向互动。2005年，教育部除召开新闻发布会外，又增加了记者招待会、采访团、专访以及节目的制作等。从2006年起，教育部实行例行新闻发布会制度，由教育部新闻发言人发布教育改革与发展中的有关政策，阐释有关背景、社会关注教育热点，回答中外记者有关教育问题。2007年，为推广资助困难学生政策，教育部把新闻发布会从教育部大厅搬到了现场，搬到了学校。他们在宁夏、陕西、河南等地召开了多场新闻发布会。2008年，教育部新闻发言人办公室和中国教育电视台合作，把新闻发布会宣传政策的内容转换成电视节目，与公众直接对话。
第三，教育部新闻发言人的个人魅力。教育部两位新闻发言人王旭明先生和续梅女士均从事过新闻工作，他们在新闻发布中很少说无可奉告，甚至在记者对问题把握不准时还会主动地多回答一些内容，实现和媒体的互动。
四、公众直接传播：从窗口模式到压力模式
窗口模式即通过政府与公众发生直接联系的政府部门，实现政府与公众直接交流的单向传播模式。在中国以往的政治体系中，这些部门的工作与公众紧密相连，就像“窗口”一样，既传播着政府的政策，又代表着政府的形象，因此成为政府工作中具有特殊性的部分。政府部门的“窗口”通常包括信访部门、与公众直接交流的职能部门。它们是政府外向传播的重要渠道(见图6)。这种传播模式存在的缺陷在于，第一，政府的窗口部门未必就是政府的决策部门，因此公众与窗口部门的传播往往起不到政策传递的效果，传播效率低下；第二，政府信访部门并非决策部门，对于公众的质询不能及时给出权威的答复；第三，公众对非窗口部门缺乏反馈渠道。
图6 窗口模式
随着社会的发展变化，不同社会群体利益日益多元化，公众的政策参与意识增强。他们通过直接和间接手段，对政府的公共政策提出不同诉求，甚至要求变革，形成了压力模式(见图7)。压力模式与窗口模式一起，形成双向传播。压力模式产生的前提是多数人关心的重要政策，否则压力便无从产生。这种模式的特点是压力最初来自于公众，经过一定时间的酝酿，在特定事件的诱发下，由潜在舆论转变为显性舆论，正式进入政府和公众视野，对政府公共政策的制定和实施产生舆论压力。压力模式有助于打破已往的权力平衡，并且通过舆论的持续追踪，使其成为一个当事者各方不断添加新素材、新角度和新观点的过程，形成强大的民意压力，从而影响政府政策的制定和实施。
图7 压力模式
以往中国政策传播中压力模式比较少见。随着网络的兴起和社会深层变化，压力模式越来越频繁地出现，从而改变了政府和公众直接传播关系。学者认为，四个领域的变化发挥了关键性作用：利益相关者的施压、非政府组织的卷入、大众传媒的转型和互联网的兴起。(13)出现具有公共性、开放性、交互性、多元性的网络后，政府与公众的传播关系开始发生根本性的变化。网民可以通过互动，将他们认为重要的问题变为公共议程的一部分，从而对政府产生直接民意压力。在竞争的压力下，传统媒体往往也会主动贴近公众，为各种利益诉求开辟表达的空间，实现民意压力的传导和放大，进而推动政策的变革。
就教育政策而言，近年来也频频迫于公众压力而得以改变。从农民工子女入学问题、资助贫困生政策到高校扩招政策、高校禁租令等，纷纷成为公众舆论的热点，进而迫使政府官员做出解释或改变政策。
五、结论
本文对中国教育政策传播模式的变化进行了考查。根据传播途径和传播关系的不同，把中国教育政策传播模式分为六种。在内部传播系统、通过媒体中介的传播和与公众的直接传播中，传播模式都发生了深刻的变化，即由直线模式转向波形模式，由政策宣传模式转向新闻发布模式，由窗口模式转向压力模式，逐步从原来占主导的单向传播转变为相互作用的双向传播。这些模式的变化必将带来中国教育政策传播的深刻的变革。从时间上来看，这些变化主要发生在90年代和21世纪头十年，通过渐进的方式产生变革。变革的原因非常复杂。有学者认为，是现代科技的力量使政府被动地做出回应(14)；也有学者认为，是媒体的商业化对政府的控制和宣传提出了挑战(15)。从上述分析中可以看出，变革的原因包括技术进步、制度变革和社会变革各个方面，并且相互交织在一起。表3对教育政策传播模式的变化做出一些概括和总结。
必须承认，在今日中国，六种教育政策传播模式依然同时并存。但是其主流已经从以控制和宣传为主的单向传播模式转向了以协商和互动为主的双向传播模式。“从控制到协商”与其说是一种模式，不如说是一种变化的框架和逻辑。如果说每种框架包含三种模式，那么这种框架正在发生着由“控制和宣传”向“协商和互动”，时间虽不平行，但方向清晰的转型(如图8)。
图8 传播模式和框架变化
通过以上分析可以看出，中国教育政策传播模式正在发生着深刻的变革，这是与中国政治的最新变化紧密联系的。教育政策六种模式的变化对中国其他政府部门的政策传播也具有一定的理论意义。当然，由于政治系统的复杂性，对其他政府部门的传播模式还需要进行详尽的个案分析，现有的政治传播模式都不足以概括中国政治传播的全貌。从当代中国的政治现状来看，意识形态的因素并没有想象中那么重要，中国的政治传播现状和西方国家相似之处越来越多。至少，中西政治传播研究应当有一个去除了意识形态障碍的共通的学术平台。
注释：
①David Easton.A Framework for Political Analysis(Prentice Hall,1965).
②Robert G.Meadow.Politics as Communication(Ablex Publishing Corporation,1980).
③Herman,Edward and Chomsky,Noam.Manufacturing Consent(New York Pantheon Books,2002).
④Yuezhi Zhao."Media,Market,and Democracy in China:between the party line and the bottom line," in The Board of Trustees of the University of Illinois,1998.6.
⑤Chengju Huang."Editorial:From Control to Negotiation:Chinese Media in the 2000s," International Communication Gazette 69(2007):402-412.
⑥祁型雨.利益表达与整合——教育政策的决策模式研究[M].北京：人民出版社，2006.154.
⑦郭钟琪，廖为建.解析政府传播渠道[J].公关世界，2001，(5)；高波.我国政府传播论[D].北京：中央民族大学.2006.
⑧颜海娜.政府公共政策传播机制存在的问题及对策[J].探索，2001，(5).
⑨刘强，甘仞初.政府信息资源共享机制的研究[M].北京：北京理工大学出版社，2005.70.
⑩汪凯.大众传媒与当代中国公共政策——转型时代的状况与趋同[D].上海：复旦大学，2004.
(11)郭少峰.发言人制度期待完善[EB/OL].国务院新闻办网站，2008-06-13.
(12)史安斌.从“政府宣传”到“公共传播”[J].小康，2007，(9).
(13)王绍光.中国公共政策议程设置的模式[J].中国社会科学，2006，(5).
(14)汪凯.大众传媒与当代中国公共政策——转型时代的状况与趋同[D].上海：复旦大学，2004.
(15)李希光.商业化社会下的媒体尴尬[J].采写编，2006，(6).