关于商务部机构改革问题的调查与思考，本文主要内容关键词为：商务部论文,机构改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2004年5月，中国人民大学《经济科学与创新》课程任课教师、博士生导师顾海兵教授（也是本人导师）布置了一项任务，要求我班所有博士生都要单独选择一个国家部委进行社会调查，调查的主题是要了解机构改革及其与宏观经济管理的关系。调查对象必须是处长，并要根据实地调查写出报告。由于规定各人调查的国家部委不能相同，因此完成任务难度相当大。为此，我进行了多方联系。在国家商务部某驻外机构负责人李副处长的热心帮助下，2004年6月初，我到国家商务部对其机构改革的情况进行了专题调研。商务部电子政务和信息处处长史柳石先生和副处长孙女士简要地介绍了商务部机构改革的状况并回答了我提出的大部分问题。个别问题较为敏感，他们未便直接回答，但给予了提示。除访谈外，我还查阅了商务部网站的有关文章及其他文献，结合自己的思考，写成本文。2005年在原有基础上作了少量补充。
一、商务部：机构改革的产物
贸易本来没有内外之分，内外贸分离是我国计划经济体制下的产物。1949年10月新中国成立后，政务院设立了内外贸合一的贸易部，该部由财政经济委员会指导[1](P126)。1952年将贸易部分设为商业部和对外贸易部[1](P127)。1983年国务院机构改革，将商业部、粮食部、全国供销合作社合并，成立商业部。1993年商业部与物资部合并成立国内贸易部[2]。1998年3月，九届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》，在那次机构改革中，国内贸易部成为国务院不再保留的15个部、委之一，改组为国家国内贸易局，归国家经济贸易委员会主管，后来成为内设局。2003年3月，十届全国人大一次会议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》，按照这个决定，不再保留国家经济贸易委员会和对外贸易经济合作部，新组建商务部主管国内外贸易和国际经济合作。商务部是国务院组成部门在职能划分、合并和创新过程中，经过多次机构重组而出现的，它是政府追求新的角色定位和职能优化的结果。从这个意义上说，商务部是国务院机构改革的产物。
商务部是在对外贸易经济合作部的基础上组建的。原国家经济贸易委员会的国内贸易局在本次机构改革中被并入了商务部。国内贸易局不再存在，它被改组为商务部三个新设的司，即市场建设司、商业改革司和市场运行司。全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室也同时在商务部设立。
这次改革，保留了原对外贸易经济合作部的编制和基本格局，作了不大的变动，即增加120个编制用于新增加的那几个司。商务部部机关包括以下机构：办公厅、人事教育司、政策研究室、条约法律司、规划财务司、亚洲司、西亚非洲司、欧洲司、美洲大洋洲司、台港澳司、国际司、世界贸易司（咨询局）、对外贸易司、机电产品进出口司、科技发展和技术贸易司、市场体系建设司、商业改革发展司、市场运行调节司（茧丝绸办）、外国投资管理司、对外援外司、对外经济合作司、进出口公平贸易局、产业损害调查局、信息化司、外事司、机关党委、全国整规办、谈判办公室、离退休干部局。该部部机关行政编制为840个，其中内贸120个。从领导阵容来看，规模较大，正副部长8名，部长助理4名，加上纪检组组长，部领导达13名，正副领导是原对外贸易经济合作部的两倍。
与经济全球化和加入WTO相适应，新设立外国投资管理司及两个直属事业单位（国际经济合作事务局、外贸发展事务局）作为执行机构。其中外贸发展事务局的职责之一是承办以商务部名义主办的各类官方贸易拓展活动。具体来说包括：组织以商务部名义举办的非商业性境外办展；承担以商务部名义与地方联合举办的相关交易会、洽谈会等的组织实施工作；组织举办与进出口有关的专业培训和研讨会；等等。如，中国—东盟博览会即是由该局代表商务部与广西共同主办的。
从我国经济体制改革的实践来看，内外贸一体化是发展趋势。所谓内外贸一体化，就是按经济规律的要求，借鉴发达国家成功经验，对从事商品流通的企业，不设经营区域限制，企业按照市场状况，既可在国内市场经营，也可在国际市场经营[3](P75)。美国商务部、英国贸易部和日本通产省，都是统一管理国内贸易和对外贸易的。内外贸一体化可以提高流通效率，降低交易成本，使得我们可以更加充分地利用国内国外两个市场和两种资源，实现贸易便利化（高铁生，2004）。在计划经济体制下，我国企业的外贸经营权成为一种特殊权利，必须通过层层审批才能获得，企业的内贸权和外贸权被人为地截然分开。虽然经过20多年的经济体制改革，国内市场与国际市场的关系日益紧密，但对贸易的管理仍由内外有别的两套机构来操作。1993年还特意成立国内贸易部管理内贸，说明当时尚未很好地认识到内外贸统一的重要性。政府对企业干预仍然过多，影响了企业的国际竞争力。我国加入WTO时承诺，在3年内所有中外企业都将自动享有贸易权，外贸不再是特权。因此，“内外贸一体化”的路子不再是要不要走的问题，而是怎样走的问题。商务部的成立，顺应了内外贸一体化这一历史趋势，为消除内外贸的界限创造了条件。
二、商务部机构改革存在的若干问题及分析
1.内贸管理和外贸管理仍然是“两张皮”，还搞不到一起。经过一年多的运转，商务部虽然将内贸和外贸都管了起来，但目前还只是在形式上组合在一起，但实质上还有很大差距，相互之间内在的协调统一仍有待时日。虽然内贸管理机构和外贸管理机构都设商务部，但各有各的管理方式和风格，相互之间有个磨合过程，在内贸管理和外贸管理上还达不到有机结合。
商务部在成立之初就存在先天不足。按官方的说法，组建是以“拆庙不赶和尚”的形式在较短的时间内完成的。但稍做分析，其实拆的只是小“庙”或大“庙”的局部，大“庙”整体并没有被拆掉，只做了部分装修，换了另一块牌子而已。新来的“和尚”会不会念经？老“和尚”会念新经吗？新老“和尚”念的经是否相同？换言之，机制转换是否跟得上？这在当时仍存疑问。从一年多来的运转情况来看，问题仍然存在，工作中大头还是抓外贸，内贸抓得少。新老“和尚”基本上还是各念各的经。于是，有人评论到：“中国的文化背景与西方不一样，内贸和外贸是‘两张皮’。内外贸合并不能简单地凑合在一起，两张‘皮’合不到一起”。
从机构内部来看，在840个编制中管内贸的只有120个编制，这些人主要集中在市场建设司、商业改革司和市场运行司，这三个司人手少，能解决的问题很有限。管内贸的人员比例过少，本身就表现出一个重外贸轻内贸的倾向。事实上，内贸行业涉及到数量庞大的中小商业企业，具有分散性、时效性、服务性等特点。中小商业企业在活跃市场、扩大内需、增加就业等方面具有重要作用，在我国已加入WTO的今天，必须加强中小商业企业的服务。中国不仅文化背景与西方不一样，而且政治、经济与社会环境也有很大差别。从当前来看，由于我国给予外资超国民待遇，对内贸企业造成了损害。因此政府应该及时调整政策，扫除障碍，以保障企业有能力不受损害地搞内外贸一体化。而要做到这一点，中央政府一级必须有相对充足的既懂内贸又懂外贸的官员来管内贸。现在的情况是这方面的人员十分紧缺。有的懂内贸的不懂外贸，有的懂外贸的不懂内贸，通过机构改革简单拼凑在一起，再加上比例失调，工作效率就很难提高，内外贸难以兼顾。
现在我国商务部从行政编制来说是精干的，只有八百多人。有人对比说，美国商务部有三千人，比我们多得多。但稍做分析可以发现，虽然我们行政人员少，但如果加上直属单位的人员，总数还是相当庞大的，因此，到底谁多谁少应该比较一下总数才能得出正确结论。机构规模大小与职能有关，不应单纯追求行政人员少，而把大量的其他人员视而不见。现在我国商务部行政工作任务多，虽然很多行政人员经常加班加点，但不少事还是无法顾及。这对长远发展不利，因此必须继续进行改革。
2.职能定位不大准确。应通过机构改革，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。在这个过程当中，转变职能是核心。所谓转变职能，主要是把我们政府的职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，也就是要使我们的政府机构具有与发达的市场经济国家类似的政府职能。商务部承担了原国家经贸委的部分职能（内贸管理、对外经济协调和重要工业品原材料进出口计划组织和实施）、原国家计委的部分职能（农产品进出口计划组织实施）和原外经贸部的大部分职能。其主要职能有：(1)拟订国内外贸易和国际经济合作的发展战略、方针、政策，起草国内外贸易、国际经济合作和外商投资的法律法规，制定实施细则、规章；(2)拟订国内贸易发展规划，研究提出流通体制改革意见，培育发展城乡市场；(3)研究拟订规范市场运行、流通秩序和打破地区封锁的政策，监测分析市场运行和商品供求状况，组织实施重要消费品市场调控和重要生产资料流通管理；(4)研究制定进出口商品管理办法和进出口商品目录，组织实施进出口配额计划，确定配额、发放许可证；拟订和执行进出口商品配额招标政策；(5)拟订并执行对外技术贸易、国家进出口管制以及鼓励技术和成套设备出口的政策；依法监督技术引进、设备进口、国家限制出口的技术和引进技术的出口与再出口工作，依法颁发与防扩散相关的出口许可证……共有12项大职能[4]。其中每一项大职能又可分解为若干项小职能，形成了一个十分庞杂的体系。
转变职能难，难就难在定位老是不够准确。在现实中经常遇到政府行政越位、错位和缺位的现象。政府管的事情很多，有些是市场自身可以解决的，政府却要插手。目前城市已建立社会保障制度，社区服务也在不断改善，在一个人员紧张、在职行政人员不到一千人且拥有庞大后勤支持队伍的部级机关，是否有必要既设立人事司同时又设离退休干部局呢？在拥有实力雄厚的直属研究院（其各类高级专业技术职称人员近100人）的情况下，是否仍有必要再设立政策研究室呢？这些问题应该值得深入探讨。
从内部机构的设置来看，针对外贸的司，既按地区分又按产品分，职能比较周全；对内贸的司则按商业和市场分，分类完全不同，内贸职能与外贸相比有很大差别。从这里也可以看出，定位仍然是不大准确的。在省级部门，情况类似。如，某省商务厅一共有100多个人。只有9个人是过去搞内贸的，其他全是搞外经贸工作（全国人大代表王填，2004年）。结果在工作中大家主要就抓外贸。该厅委托全国人大代表向“两会”提六条建议，其中与外贸有关的有五条半，只有半条与内贸有关。
出现定位不准问题的主要原因在于体制。原有的计划经济体制的影响尚未消除。随着市场经济的建立和成熟及和谐社会的兴起，我国应建立一种积极的服务型政府模式，政府管理职能的主体地位应逐步让位于服务职能。要把该放的权放下去，取消那些不应该由政府部门而应由市场说了算的审批事项，让市场机制更好地发挥作用。
3.关系尚未理顺。一是多头管理仍然存在，有时几个部门都在管一件事。比如说对商品的价格管理，应由物价部门来管，但商务部门却仍然保留对某些重要商品的价格进行强力于预的职能。再如，商务部、劳动和社会保障部两个部同时审批厂商的对外劳务合作资格。两部在管理规范上差别很大，具体表现在市场准入条件、备用金管理制度、审批程序及从业禁业制度上都不同。多头管理影响了管理效率的提高。二是从管理层面的纵向来看，各地方行政管理部门还未统一。上下不对口，工作难度大。中央政府这一级完成了商务部的组建，而省级政府情况则有所不同。这次改革，允许上下不对口，有些省级经贸委没有解散。37个省及计划单列市中，目前只有21家合并，其余16家则没有合并。有的地方经贸委、外经贸委、商务厅同时存在，一个部门对三个部门，机构不对称，职不清，责不明，影响了工作效率。
4.法制未健全。在外贸方面，1994年颁布的对外贸易法已实施十年，尽管该法存在一些缺点，但对维护对外贸易秩序、促进对外贸易发展确实发挥了重要的作用。2004年4月十届全国人大常委会第八次会议通过了修订后的对外贸易法，在立法方面，外贸远远走在前面。相比之下，国内贸易法迟迟出不来。我们向西方学习，服务社会、服务公民，在内外贸统一方面，如何工作、如何运作，还缺乏程序性的东西。行政法律条文、程序、政策应该统一。但实际上许多过时的国内贸易规则仍然在发挥作用，如某市政府仍根据18年前制定的规则继续对私家车牌照进行拍卖。2004年5月，商务部高级官员公开批评了该市政府对私家车牌照进行拍卖的行为，称这一做法违法[5]，这在以前是很少见的。该市做了回应，但并没有及时停止其拍卖行为[6]，商务部为维护市场正常运行所作的努力尚未取得应有的效果。因为国内贸易法仍然是空白，商务部管内贸底气不足。新旧国内贸易规则不统一，不少是相互矛盾的，剪不断，理还乱。美国商务部以国内贸易法为“大棒”，经常帮助美国企业到国外打官司。我国商务部只能偶尔做这种事，因为事情很难理清。我国企业在国外经常遇到反倾销问题，国内中小商业企业受大企业的挤压也很普遍，老字号商店还不时受到城市拆迁的困扰。商务部手中还缺少法律武器，不少问题一直没有得到很好地解决。
三、深化商务部机构改革的思考
从一年多的实践来看，尽管商务部存在着种种不足，但成绩是主要的。2003年我国人均GDP首次达到1000美元。在世界贸易中的排名从2002年的第五位上升到第四位。2004年一季度，进出口总额达到2398亿美元，同比增长38.2%，其中出口1157亿美元，增长34.1%；进口1241亿美元，增长42.3%，对外贸易保持了快速增长的势头[7]。国内贸易方面，2003年社会消费品零售总额达到45842亿元，比上年增长9.1%，扣除物价因素，实际增长9.2%[8]。2004年一季度，国内贸易仍然保持较快的增长速度。因此，从促进国民经济发展的角度来说，商务部的组建及运作是值得肯定的。
为了解决机构改革中出现的问题，更好地服务于对外贸易和国内贸易，推动国民经济快速、协调、健康、持续发展，我认为在商务部机构改革中还应做好以下工作：
1.加强理论研究，精心设计内部改革方案，增强科学性。由于在运行中存在不少问题，商务部仍有继续深化机构改革的必要性。机构改革是一项极其复杂的系统工程，需要有科学理论的指导。不仅要有政治学理论而且要有行政学、经济学、管理学等理论的指导。要使政府成为全心全意为人民服务的政府同时也成为运行成本低廉的高效政府，必须认真钻研理论，理论联系实际，精心设计方案。根据调查，在上次进行机构改革时事先并未普遍征求基层、中层干部的意见，忽视了一些基本问题，因而方案在某些方面与实际相差较远。设计、论证改革方案时，既要认真吸取发达国家的经验和教训，也要充分征求专家和干部群众的意见，才能使方案更切合实际。要针对实践中出现的问题，适时修正改革方案，增强科学性。
2.进一步明确职能定位。要将政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面上来，特别要加强公共服务职能。要根据机构改革的思路和方案，对现有职能进行分析，明确哪些职能是可以取消的，哪些职能是可以交给企事业单位及中介组织的，哪些职能是需要保留和加强的。机构内部各部门职能要进一步细化，明确目标和责任。政府的职能必须定位准确。要建设物质文明，需要有精神文明、政治文明相配合。对于政府来说，要进行管理创新，才能克服错位、越位、缺位的毛病。而要进行管理创新，需认真把握三个方面的问题：如何减少或消除信息不对称？如何进行激励？如何促进竞争？如何搭建高质量交流平台为本国产业发展服务？为厂商提供信息服务，可以使它们有充分而对称的信息，从而大大降低交易成本。进行良好的激励，能最大限度地发挥人的潜能、防范道德风险。促进竞争则能提高效率。政府应围绕这些方面进行职能转变，为经济与社会和谐发展服务。
3.树立全局观念，找准切入点，进一步推进内外贸一体化。在观念上要将内外贸融为一体作为一个整体流通来认识，要将内外贸同样看待，克服偏向，消除歧视，使内外贸协调发展。要整合流通资源，建立与国际接轨的生产与流通、内贸与外贸有机结合的流通管理体制。按照内外贸一体化的要求。消除内外贸一体化发展的制度性障碍，深化内外贸企业改革，增强内外贸企业的竞争力。运用电子商务、会展等多种形式开拓国外市场，保持国内市场的繁荣与稳定。而要使内外贸一体化战略能得以顺利实施，首先应该不断提高机构工作人员的自身理论和业务素质，引进和培养既熟悉外贸业务、又了解内贸规则的复合型人才，提高工作效率；其次，要充分发挥企业、中介组织的作用。
4.加强部门之间及部门内部的协调。从机构部门设置看来，有很多部门的职能是交叉的。在推进内外贸一体化的过程中，要注重各个部门的协调合作，要积极会同工商、质监、劳动等行政执法部门，统筹内外贸管理，制定涵盖整个商贸流通领域的规划，解决政出多门的问题。部门内部要调整管理内外贸的机构设置，增强内贸机构力量。建立健全内外贸一体化管理机制，积极引导省、市、县三级建立商务局。
5.进一步健全法制。现在我们的法律法规和国外比起来还有很大的差距。对于国内流通来讲，目前国内贸易的法律法规又比对外贸易的差得很远。要尽快出台国内贸易法，为创造统一的法律政策环境奠定良好基础。应及时清理不符合社会主义市场经济要求和国际贸易通行规则的法律、法规和规章，取消那些影响内外贸一体化的过时法规，促进与国际市场接轨、内外贸统一的市场法律体系的建立，从而为市场的健康发展提供必要的法律保障。
标签：商务部论文; 机构改革论文; 对外贸易政策论文; 外贸电子商务论文; 外贸培训论文; 国内贸易论文; 经济论文; 中国商务部论文;