关于对深化公务员制度改革的若干思考，本文主要内容关键词为：制度改革论文,公务员论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
十六大报告指出：要以建立健全选拔任用和管理监督机制为重点，以科学化、民主化和制度化为目标，继续推进干部选拔任用制度改革，健全公务员制度，努力形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制，把优秀人才集聚到党和国家的各项事业中来。这是我们党在新世纪、新阶段对继续深化干部人事制度改革提出的更为具体、更为明晰的目标。迈进新世纪，我们应以“三个代表”重要思想为指导，学习贯彻党的十六大精神，继续积极稳妥地推进公务员制度改革。
我国公务员制度的实施，从1993年至2003年有近10年的时间，目前还处于暂行阶段。我国政府要推进国家公务员职业化，关键是要取得突破。
一、改革公务员的选拔机制
1.必须从公务员队伍的“入口”人手，建立一套能吸引人才、发现人才、任用人才的选拔机制。要坚持公务员“入口”凡进必考制度，凡未经国家人事部门和用人部门统一考试的不得进入公务员队伍，使公务员队伍从来源上即站在较高的起点上。当然，考录还存在许多不足之处，如城乡、地域、身份等限制尚未彻底打破；用人部门提高用人标准较为普遍；测试手段简单无法真实反映人的能力；多头主管导致各条录用渠道标准不一；漏题、打人情分、考察失实等不正之风时有发生；考录过程太长、成本太高等。问题可在实践中逐渐克服，“凡进必考”才是关键。
2.对于担负领导职务的公务员选任，要落实德才兼备的要求。把委任制和选任制、考任制结合起来。在坚持党管干部原则的前提下，大力推进公开选拔的力度，打破条条框框，不拘一格选人用人，努力营造一个透明的、公正的用人环境。
当前，我国干部人事制度改革的重点是深化党政领导干部选拔任用制度改革。需要说明的一点。包括行政机关在内的领导干部选拔任用工作属于中国共产党的组织工作，党的组织对此拥有完全的权力。中国共产党制定的《党政领导干部选拔任用工作条例》指出“党委（党组）及组织（人事）部门，按照干部管理权限履行选拔任用党政领导干部的职责。”与传统干部选拔任用制度相比，这一党内规章与《国家公务员暂行条例》、《国家公务员职务升降暂行规定》等行政法规、行政规章，对公务员晋升的原则、程序、任职年限、基层工作经历、任职经历、文化程度及违反有关规定的办法等作了更明确、严格的规定，其中许多规定是总结了改革开放以来干部人事制度改革的经验，借鉴了国外公务员制度一些科学管理方法和经验而制定的。例如：群众公认原则；功绩晋升原则；逐级晋升原则等。新规定的贯彻执行给公务员晋升工作带来积极性变化。但干部选拔任用问题上存在的许多弊端尚未（或说远未）彻底解决。造成上述情况的原因是多方面的，如运行上部分规定未实施，但更主要、更直接的原因是新的制度框架还比较宏观，许多规定还比较粗，或很难细化，如德才标准的掌握问题，注重实绩如何体现问题，推荐及考察怎样体现群众公认问题，怎样明确联系群众问题等等。因而，对制度框架进一步细化，或在制度框架内进一步探索新办法、新形式从而使制度框架进一步完善、缜密，甚至以改革的精神，突破框架进行大胆探索，变得日益重要。目前，从各地实践看，主要有公开选拔、竞争上岗两种新选拔晋升形式较普遍地推行，并为完善党政领导干部选拔任用制度作了积极探索。
首先，公开选拔。公开选拔是指以考试考察相结合的方式向社会公开选拔党政领导干部，即人们所说的“考官”。其形式有“一推（组织推荐）双考（考试、考察）”、“双推（组织推荐、社会推荐）双考”、“三推（组织推荐、群众推荐、个人自荐）双考等。基本程序包括：（1）报名和资格审查。报名采取组织推荐、民主推荐和本人自荐的形式；（2）笔试。主要测试干部基本知识。内容包括公共知识和专业知识两门。以不超过选拔人数一比十比例从成绩合格者中确立答辩人选。（3）答辩。主要测试干部的综合分析、宏观决策、语言表达、现场应变和解决实际问题的能力。从成绩合格者中按不超过一比五的比例确立考察对象。（4）组织考察。（5）任命和岗前培训。公开选拔具有用人视野开阔、选拔程序严谨、测试考察手段丰富、社会反响强烈等特点。
其次，竞争上岗。竞争上岗是在一定范围（一般是机关内部）通过有限竞争形式公开选拔领导干部。与公开选拔相比，竞争上岗将竞争范围明确限定在政府系统特别是政府工作部门内部符合晋升条件者（个别优秀者可越级竞争），操作上更简便，同时，也有助于缓解外招对内升带来的压力。竞争上岗的做法很多，基本程序主要有两种：第一种，（1）公布竞争职位、任职条件、竞争方式；（2）报名（组织推荐、个人自荐、群众推荐）；（3）组织审查，确定竞争人选；（4）公开答辩，有的加民主评议等环节；（5）领导集体研究决定，履行任命手续。而第二种与第一种最大区别是，将领导集体研究与资格审查合为一体，通过资格条件审查意味着获得领导集体的认可，竞争答辩、民主测评及考试诸项累积得分第一名即为职位优胜者，优胜者按有关规定履行任命手续。通过扩大民主，引入竞争机制，由封闭型转向开放型的竞争机制，这样选择人才的范围越来越大，竞争会越来越激烈，选出的人员会越来越优秀。因此，竞争上岗应成为党政机关工作部门内设机构选任领导干部的重要方法。因为，实行竞争上岗，不搞论资排辈，宽视野，发现人才，有利于选贤用能，克服“在少数人中选人、由少数人选人”的缺陷。使选人用人扩大范围，共同参与，增加透明度，接受群众监督，逐步实现党政领导干部的选拔任用工作的规范化，从制度上防止和克服用人上的不正之风和腐败现象。
二、完善职位分类制度
美国行政学者怀特曾说过：“现今人事管理建立在两柱石之上，一为选贤举能，一为职位分类，两者缺一不可。”职位分类的引入为我们建立科学的分类管理体制奠定了基础。但问题是：第一，职位分类制度本身并非完美无缺。第二，我国的职位分类应简便到什么程度？实际上在公务员范围内已不存在纵向的职类、职系的划分，领导职务与非领导职务只是两个职务系列，而不是两个职类或职系。此外，不设专业技术职务，把行政机关大量专业技术人员（如财务、工程技术、经济管理、计算机操作等）和管理人员并为一类是否有利管理？这种大一统的分类是否有必要进一步细化？第三，我们设计的职位分类制度在实际操作过程中，存在一些需要进一步理顺的关系、需要进一步解决的矛盾。如：运作主体多元；机构改革与推行公务员同步不同轨；制订职位说明书的科学性还要进一步提高。目前的世界趋势是各种分类方式相互靠近、相互融合，比如实行职位分类的美国开始借鉴、引入品位分类的作法，实行粗化分的分类制度，设立“级随人走”的高级行政职务，建立“职业通道”，取代原来的400多个职系等。而实行品位分类的英国，也引入大量职位分类原则与作法。我们的作法是符合上述趋势的，但在实行新的、更高的综合之前，应将各个阶段上的细化进行得更彻底些。
三、改革公务员的考核机制
为正确评价公务员工作业绩的优劣，必须建立完善的考核机制。考核的目的是为了给每个人的工作以公正合理的评价和待遇，以达到人尽其才，才尽其用，奖罚分明，进而组成高效能的群体结构。这种考核机制包括考核标准和考核程序两个方面。现有的考核办法不完善，难以达到真实反映工作业绩的目的。从考核标准看，过于抽象笼统，不论是行政领导还是一般科员；都是“德、能、勤、绩”四个字，没有针对不同部门、不同岗位设计能准确反映其工作要求的考核标准；从考核办法看，一年一度的公务员考核，人人填张表，会上画个圈，领导签个字就算完成，“优秀”等次的指标是早已定死了的，“十八罗汉团团转”，轮流做庄。这样使年度考核庸俗化，严重流于形式。因此，必须改革现行考核办法，建立科学的指标考核体系和行之有效的考核办法，以保证考核的严肃性、真实性和可靠性。
严格考核是调动公务员积极性、创造性，促使公务员奋发向上，不断进取的重要手段。因此，今后要进一步加大改革考核制度。
1.明确考核的目的。应重新对考核的目的、功能进行定位，从完成工作的职位要求、提高绩效水平、政府发展需要、公务员本人职业发展要求等综合性高度上确定考核的目的、功能，并以此构建考核体系。这也是符合将传统的人事管理转移到整体性人才资源开发上来的战略要求。
2.建立更适应功绩制要求的组织文化
考核绩效不彰，不能仅从考核本身入手解决，一种新制度需要一种新文化与之适应。我们的行政文化中存在不少与建立在功绩制基础上的绩效考核不协调的方面，如人情主义、好栽花恶拔刺、权威依附心态、家长作风、裙带风、小团体主义等，这些是必须被消除的组织文化的负面因素。只有这样，把民主程序与首长负责制结合起来、以功绩制为基础的考核才能真正进入良性运行状态。
3.在体制方面解决政出多门问题
目前，各地普遍设置党委组织部门与政府人事部门两套人事管理系统（在政府工作部门内部二者大都会为一体），这就有一个合理划分职责、协调指挥的问题。要避免政出多门、多头指挥，特别应注意将考核与干部使用结合起来，后者不以前者为基础很难真正实现选贤举能的目的，而前者不与后者结合将不会有充分、持久的动力支持。解决这个问题不能单凭工作协调，而应在体制、在职责划分上做文章。
此外，还应在考核内容细化、考核等次是否增加、考核技术的科学化等方面进行探索。一是要实行多层面考核，进一步扩大参加年终考核民主测评和推荐的范围，使本单位的人员及同一部门工作的同职务层次人员和管理服务对象，都能以适当的形式参加测评和推荐。在注重年终考核的同时，加强年度内的平时考核，放大考核的触角。力求考核的浸透力，既要重视工作时间内的表现，还要注意了解八小时外的生活、社会交往等情况。二是要净化民主测评、推荐的环境，参评人员要出以公心，说公道话，说真话，防止和纠正为了某个人私利或目的说假话的现象。考核制度要求真求深求实。三是要科学分析考核的结果，不能简单“以票取人”。要坚持对上负责与对下负责的一致性。同时在提高考核的公正性、真实性的基础上，要公示考核结果，对被评为优秀、得到奖励、职务晋升的人选，要公之于众，接受群众的监督。
四、改革公务员的激励机制
有效的激励机制是促使国家公务员积极向上忠实履行职责的动力。这种激励除了政治上的荣誉、精神上的鼓励外，很重要的是必须建立有效的分配激励制度。目前，我国公务员收入总体水平上低于社会中等收入者，同时在政府公务员工资分配中，现行的制度缺乏物质激励效应，基本上还没有打破“大锅饭”，不能体现不同职务、不同岗位所承担工作的社会责任和社会价值；从公务员职位升迁来看，事实上的“顺次而进，依阶而上”的机制，遏止了公务员竞争向上，进取开拓的积极性，改革激励机制，首先，要探索新的工资福利制度，建立符合党政机关特点的工资福利制度，克服在机关中长期存在的干多干少一个样，干好干坏一个样的问题。必须改革工资制度，建立等次工资、级别工资与绩效工资相结合的灵活的分配制度，拉开公务员工资职级分配档次和绩效分配档次，以激励广大公务员积极向上和努力工作。其次，要结合建立科学的公务员考核机制，打破一切有碍优秀人才功有所彰的传统思想及制度，努力将考核结果体现在公务员个人职位升降上，增强激励效应。
五、改革公务员的监督机制
人事腐败是最大的腐败。一旦官职可以用来进行交易，组织便陷于岌岌可危的境地。解决用人不正之风、腐败问题，一靠提高思想觉悟；二靠加大查处力度；三靠制度完善，强化权力制约机制，解决权力过分集中的问题；进一步拓宽对公务员的监督范围和内容。除了继续加强廉政监督外，还要突出对公务员履行职责能力的监督，加强对公务员行政行为的监督，始终保持其能在法律的规范下依法办事；加强对公务员工作绩效的监督，确保各项工作都能及时、顺利完成；加强公务员在协调处理本部门与其他部门关系的监督，真正做到统一政令、密切协作。
六、改革公务员的培训机制
市场经济成分、经济活动的多元化和复杂化，经济全球化过程中的经济管理国际化，高新技术革命带来的信息化和网络化，都对国家公务员的知识结构、文化水平、专业技能提出了全新的要求，需要一大批既能精通各方面专业知识，又有较强行政管理能力的新型行政管理人才。在我国即将加入WTO之际，培养大批的WTO人才显得尤为迫切和重要。WTO专业人才应具有较高的外语水平、丰富的专业知识、精通各国法律规范与WTO游戏规则。应通过多种渠道对不同层次的行政经济管理人员普及WTO规则知识，同时在有关高校、研究院设置WTO专业，培训高级研究人员，使各级行政的总体能力适应应对WTO的需要。
七、建立健全国家公务员法律法规体系
公务员制度并不是一种完美无瑕的政府人事制度，它也在不断发展、不断完善。因此，对我们引入这一制度时遇到的困难、出现的问题，没有什么大惊小怪的，要大力推进。那么，在公务员制度已基本建立起来的情况下，大力推进应向以下几方面努力：
首先，加快公务员法规体系的建设，这是公务员管理法制化的前提，是公务员坚持为人民服务宗旨的根本保证，是公务员更好履行职责的有效途径，是建设高效廉洁的公务员队伍的必然要求。因此，应加快国家公务员制度的立法工作，健全与国家公务员法相配套的法规、规章，将各地在建立和推行国家公务员制度中的成功经验、人事制度改革的成果，用法规、规章的形式固定下来，充分运用和发挥立法在完善公务员制度方面的重要作用。
其次，规范实施，加大推行力度，以改革的精神解决实践中的各种问题，坚决避免实施过程中的“变味走形”，以维护制度的严肃性。
再次，充分借鉴怀特的人事行政思想，吸取各国推行公务员制度的经验教训，特别是近年来各国人事制度的一些成功作法，从而少走弯路，避免重蹈覆辙。
最后，将干部人事改革纳入行政改革特别是政治体制改革总体设计中，使各项改革协调发展。不解决政治体制问题，人事制度的许多深层次矛盾很难解决。
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