加强执政能力建设的新探索——宣城市乡镇领导体制改革调查，本文主要内容关键词为：宣城市论文,体制改革论文,乡镇论文,执政能力建设论文,领导论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为了巩固农村改革成果，摆脱乡镇财政困局，降低乡镇行政运转成本，提高行政效率，增强农村基层政权的执政能力，宣城市2004年上半年在7个县(市区)选择一个乡镇作为领导体制改革试点，取得了明显成效。笔者认为，乡镇领导体制改革符合十六届四中全会精神，是增强农村基层政权执政能力，有效解决“三农”问题，加快农村经济发展和社会进步，全面建设小康社会的有益探索。
一、乡镇领导体制改革的背景
宣城市是个农业市，275万人口有230多万在农村。2001年撤地设市后，城市化水平低，工作重心依然在农村。多年来，宣城市的农村工作一直走在前列，2000年实行农村税费改革，规范农村分配关系，减轻了农民负担；2001年在全省最早试点进行乡镇撤并，使全市乡镇从2000年底的170个减少到105个；随后，在全省最早进行行政村撤并，使行政村从2000年底的1069个减少到996个；2002年，在全省率先开展“全程代理便民服务”。一系列改革使宣城乡镇工作人员减少了，财政负担减轻了，初步形成了新的工作格局。
但是，随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的发展，农村税费改革进一步深化，农村工作发生了根本性变化，新情况新问题，特别是原有乡镇领导体制不顺的弊端日益显现，集中表现在以下几个方面：
一是几套班子领导职数过多，“官多兵少”，结构倒置。全市乡镇机关副科级以上干部占乡镇干部总数的53.47％。
二是分工重叠、职责不清。同一件事党委、政府各有领导分管，职责不清，内设机构负责人到县里开个会或布置一项工作，既要向分管副乡镇长汇报，又要向分管副书记汇报，有时汇报先后顺序都会引起矛盾，造成工作多头负责，互相推诿，出了问题无人负责。
三是内设机构过多，分工过细，职能越位、缺位、错位现象较为突出，特别是服务职能不能有效发挥，“门难进、脸难看、事难办”的现象不同程度地存在，为民服务受到影响，从而造成乡镇领导班子整体功能不强、凝聚力下降、行政效率低下。
有鉴于此，作为中国基层的一级政权，乡镇领导体制必须实行改革。不改革，就没有出路；不改革，行政效率就无法提高；不改革，乡镇基层政权的执政能力就不可能增强。正是在这种情况下，宣城市委于2003年下半年酝酿实行乡镇领导体制改革，市委组织部成立了课题调研组，制定具体方案。2004年初，调研在全市7个县市区展开，形成《乡镇领导体制改革方案》，然后召开座谈会广泛听取意见和建议。5月13日，市委常委会专题研究方案，方案通过后，在全市7个县(市区)各选了一个乡镇实行试点改革。
二、乡镇领导体制改革的主要内容
乡镇领导体制改革的主要内容就是宣城市委提出的40字方针，即“主官合一，减少副职；明确职责，分工不重；扩大民主，加强监督；科学管理、依法行政；提高效率，促进发展”。
实行乡镇党委书记、乡镇长一人兼；
减少乡镇领导职数，党政班子成员由5—7人组成，班子成员交叉任职，一位副书记兼任人大主席，一名副书记兼任纪委书记，副乡镇长从党委委员中选举，班子成员分工不重叠，责任明确；
乡镇内设机构不搞上下对口，撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门，统一设立“四室一部”，即党政、经济发展、社会事务、计划生育办公室和人武部，内设机构负责人实行竞争上岗，工作人员严格定编定岗，双向选择。
建立完善乡镇监督制约机制，实行乡镇党代表大会常任制，使党代会成为乡镇党的最高权力机关和监督机关，同时健全完善政务公开制度、年度述职述廉制度、财务公开制度、领导干部任期经济责任审计等制度。
改革在扩大民主、改进干部选拔任用方式上进行了探索创新，试点乡镇领导班子采取“民主推荐、理论考试、组织考察”的“一推两考”方式确定人选，将民主推荐的范围扩大到人大代表、党代表和村民代表。在此基础上在全省实现了两个突破：泾县苏红乡首次对乡领导班子成员全部采取“公推公选”方式产生；宁国市梅林镇首次实行“公推竞岗”和“差额直选镇党委书记”。
“公推公选”的做法是：经公开推荐、报名；资格审查和面试，从竞选者中按领导班子成员5个职务取前3名共15人派驻到乡进行调研，公开竞职演讲、现场回答群众提问，当场公布，以得票多少每个职位取前2名，共10人作为初步人选；经组织考察，确定6名人选提交党代会或人代会进行差额选举。
“公推竞岗”、“差额直选”的做法是：公开报名，经审查将符合条件的8人派驻试点镇调研；召开群众推荐会、公开竞职演讲、民主推荐，当场宣布按得票多少取前3名；考察后由县市委常委会差额票决确定镇党委书记3名候选人，提交镇党代会直接差额选举镇党委书记。
三、改革取得的初步成效
宣城市乡镇领导体制改革正式实施虽然只有短短的几个月时间，但已取得了初步成效。
1、减少了乡镇领导职数，优化了班子结构。改革前，7个试点乡镇共有党政领导干部78人，平均每个乡镇11人；平均年龄40.16岁，30岁以下占5.13％；大专以上文化程度占88％。改革后，7个乡镇班子成员49人，平均每个乡镇7人，减少37％；平均年龄36.32岁，30岁以下占20.41％；大专以上文化程度占98％。
2、理顺了领导体制，提高了工作效率，降低了行政成本，整合了行政资源。改革后，“主官合一”，交叉任职，分工不重，内设机构规范统一，工作人员优化配置，提高了工作效率，降低了行政成本，整合了行政资源。宁国市梅林镇党委书记、镇长汪军说：“领导体制理顺了，职责明确了，改革使梅林镇党政机关变得精干、高效，今年(2004年)提前一个月完成全年招商引资任务，社会治安综合治理、计划生育在宁国市都名列前茅”。
3、促进了乡镇机关工作作风转变，强化了监督。改革试点在全市乡镇干部中引起很大震动，特别是在改革过程中体现群众公认原则，能者上、平者让、庸者下的正确用人导向，使一批德才兼备、政绩突出、群众公认的干部得到重用，所有乡镇干部压力增大，工作责任感增强，工作作风进一步转变。
4、有利于乡镇党委科学执政、民主执政、依法执政，大大提高了乡镇党委的执政能力。乡镇领导体制改革后，减少了领导职数，明确了领导职责，分工不再重复，有效避免了内耗、推诿扯皮等现象的发生，有利于乡镇党委强化执政为民的意识，切实履行其职责，努力贯彻“三个代表”重要思想和党的路线方针政策，建设现代农业，发展农村经济，带领农民致富，加强农村精神文明建设和民主政治建设，建设社会主义新农村。
四、推进乡镇领导体制改革必须注意的几个问题
根据宣城市乡镇领导体制改革的试点实践，我认为今年在全市全面推进乡镇领导体制改革必须注意解决以下几个问题：
第一，要切实加强组织领导与协调配合。各级党委和政府要把乡镇领导体制改革作为加强基层执政能力建设，全面建设小康社会的一件大事，摆在重要位置，层层落实地方党政领导负责制。各有关部门要从全局出发，各司其职，密切配合，协调一致，任何部门不得强求乡镇对口设置机构，不得以任何理由阻碍改革进程，切切实实把改革推向前进。
第二，要统筹兼顾，整体推进。推进乡镇领导体制改革要与深化乡镇事业单位改革、乡镇财政体制改革和完善社会保障制度等各项改革措施相互衔接，综合配套，注重制度创新和完善机制。在改革乡镇领导体制的同时，改革乡镇事业单位如“七站八所”，理顺管理体制，将专业职能相近的站所适当归并，实行政事分开，使之成为公益型、经营型、服务型的职能部门。重新界定乡镇财权和事权，做到财权和事权相统一，文化、卫生、教育、水利等公共产品应当由国家来承担。县委、县政府要改革对乡镇的领导方式，在国家法律允许的范围内给乡镇更大的自主权，减少会议和不必要的检查评比以及达标升级活动，主动为基层服务。改进对干部政绩的考核制度。
第三，要注意加强对“一把手”的监督。实行“主官合一”后，乡镇“一把手”的权力增大，如不加强监督，会导致决策失误、权力寻租。因此必须加强监督，这种监督可分“三个层次，三个内容”。“三个层次”，一是党内监督，包括上级党委、党委内部、下级党组织、党代表常任制及述职述廉等党内监督；二是人大监督。通过人大例会、主席团和人大代表进行监督；三是接受群众监督。进一步健全和完善乡镇党务公开、政务公开制度和村务公开、民主管理制度，广泛听取民意，真正发挥群众监督的作用。“三个内容”是决策、财务和用人监督。
第四，注意研究解决改革中的新情况、新问题。乡镇领导体制改革是一项系统工程，改革步子大，没有现成的经验可供借鉴，随着改革的推进，还会出现一些预料不到的问题，尤其要妥善处理好改革、发展和稳定的关系，认真做好广大干部职工的思想政治工作，采取实实在在的措施保护他们的利益，积极为分流人员创造就业环境。
第五，提高乡镇领导干部的素质和能力。目前在我国的政权架构中，乡镇是农村最基层的执行机构，是直接组织、落实各项微观具体事务的机构。基层政权运转如何、效率高低，关键取决于乡镇领导干部的素质和能力。乡镇领导体制改革后，乡镇领导干部减少了，职责明确了，对乡镇领导干部素质和能力的要求越来越高了，而我国目前乡镇领导干部的素质和能力同贯彻落实“三个代表”重要思想，建设现代农业、发展农村经济，增加农民收入，维护社会稳定的要求还不完全适应。因此，各级党委、政府必须重视对乡镇领导干部的培训，提高他们的思想政治素质和执政能力。否则，即使乡镇领导体制改革到位，由于乡镇领导干部的素质和能力跟不上，改革的成效也难以显现。