乡村权力关系的规范与调整，本文主要内容关键词为：乡村论文,权力论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D63［文献标识码］A［文章编号］1673—2936（2006）01—0025—04
2005年年末，《中华人民共和国农业税征收条例》正式废止，“自有‘皇粮国税’以来，此举实为千年未有之变局。”[1] 乡镇政府与村民委员会的职能及其相互关系也将发生重大变化。这也是重新审视和变革乡镇政府职能以及乡村权力关系的契机，在此背景下有必要对此问题进行探讨。
一、乡村权力关系中存在的主要问题及其原因
乡村权力关系存在的问题主要有以下几个。第一，乡镇党委通过控制村党支部而间接控制村民委员会。大部分村党支部没有按照党章规定进行正式的选举，而是通常由乡镇党委任命产生。村党支部人员对乡镇党委布置的工作不敢打折扣，否则乡镇党委可以撤销他们的职务。第二，乡镇政府干预村委会成员的组成。由于村民委员会组织法的存在，乡镇政府直接任命村委会成员的情况比较罕见，但是他们可以通过操纵选举以及任意撤换村委会成员的方式影响村民自治的实现。在实践中，操纵选举和任意撤换两相比较，显然操纵选举更可靠，更简单，因为这样就能名正言顺的将自己不喜欢的人事先排除在外。但是在村委会选举中没有或者未能选出乡镇政府希望的人选也是存在的。这时乡镇政府就适用撤换方式。北京市房山区大石窝镇惠南庄村村民王华在2001年度被选为村委会主任，其后大石窝镇政府也为其颁发了任命书，然而在一年之后的2002年10月22日，镇政府又突然宣布停止其村委会主任职务。后来王华虽然为此两度提起行政诉讼，但均被法院驳回。[2] 第三，村民自治组织本身也对乡镇政权过分依赖。首先，村党支部和村委会之间的“两委”关系已是一个公认的难题。[3] 按照《村民委员会组织法》第3 条规定：中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。这样就造成村党支部的领导权与村民委员会的自治权的激烈冲突。这二者的矛盾有赖于乡镇政府的协调。其次，村民自治组织的很多职务活动，比如收取税费、落实计划生育政策等，与村民利益存在一定的冲突，可能会激起村民的抵制，而村民自治组织又缺乏强制执行的权力和手段，这就需要依赖乡镇政府的行政力量来为其做后盾。再次，强势利益集团把持村内事务，客观上也需要乡镇政府对自治组织的控制。“教授村官”张荣亮在其老家方巷口村遭遇的利益集团攻击的事实非常清楚地表明了一个村庄受到利益集团的控制，情况会有多么糟糕。[4] 基于上述分析，村民自治组织对乡镇政府的依赖也就有了其现实基础。
乡村权力关系不尽合理的原因主要有以下几个方面：
首先，农村经济发展滞后是我国乡（镇）、村两级组织权力关系不尽合理的根本原因。在我国广大农村，由于历史的、自然的等多方面的原因导致农村经济发展水平滞后（除少数农村外），农民在自身经济发展不太满意的情况下是很难插手于政治的，这也为乡镇政府公然干预村民委员会自治提供了丰厚的土壤。
其次，传统思想观念的影响和传统乡镇治理模式是其历史根源。我国是一个具有两千多年封建历史的农业大国。在中国官本位的传统思想影响下，在老百姓眼里，甚至村民委员会干部也自觉或不自觉地将自己视为乡镇政府的下属，把村民委员会视为乡镇政府的下属机构，把乡镇政府及其领导尊为“上级”。因此，新的乡镇政府体制还残存着旧体制的烙印，乡镇政府的领导作风、工作作风很难完全摆脱过去那种领导作风的影响，很难避免传统行政化的上、下级之间的命令与服从的固有工作方法模式。而且，“乡镇政权的目标在于选出干练、听话的村干部以保证国家和自身任务的完成。”[5]
最后，基层民主建设存在不足是我国乡村两级组织权力关系不尽合理的现实原因。根据村民委员会组织法，村民会议是村民自治的最高决策组织，而且很多重要事项必须经村民会议通过方才有效。但在大量的村，除了换届选举以外很少或根本不举行村民会议，村民会议的最高决策功能虚置。村民自治有时可能沦为少数人甚至一两个人的专制。村民自治说到底应当是一种法治状态下的自治，如果完全放任自流，还可能在许多村形成一些强势利益集团。这些强势集团一方面损害村民的根本利益，另一方面置国家法律于不顾，而这是与村民自治的目标根本冲突的。
二、乡村权力关系的法律界定
根据《中华人民共和国宪法》第九十五条第一款的规定：“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”现实中乡镇在机构设置上一般也包括党委、政府以及人大、政协等“四套班子”，与中央到地方的其他各级政权组织无异。乡镇政府的基本职能是贯彻上级政府的各项政策，其权力的行使更多代表了国家的利益。而且其权力的行使方式，也都是国家政权的运作模式。当然由于乡镇人大的存在，其在执行上级政策的时候也必须考虑当地的民意因素，但这并不影响其国家机构的性质。因此从法律上说，乡镇政府是最低一级的行政机关，而乡镇政权组织是最低一级的国家政权机构。
《中华人民共和国宪法》第一百一十一条规定，“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”而所谓村民自治，根据崔智友先生的分析，“就是农村特定社区的全体村民，根据国家法律法规的授权，依照民主的方式建立自治机关，确定行为规范，办理本社区内的公共事务和公益事业。”[6] 这个概念包含以下几层意思：首先，村民自治并非天然存在，而是来自法律的授权。换句话说，国家也完全可以不制定授权村民自治的法律，而采取纯粹的科层式管理模式。国家采用村民自治主要是为了发挥村民自治组织的积极性，节约管理成本。其次，自治的方式是民主。一方面，如果自治机关的成员由国家任命就不能称为严格意义上的自治，因为其领导成员事实上要受到上级国家机关的控制；另一方面，自治机关又应当受到必要的控制，而不能为所欲为，而最恰当的方式就是通过民主治理，自治组织的权力应该最终受制于全体村民，虽然其可以具有一定的执行权。美国学者科恩认为，不管是否赋予了某个组织或者个人以特别的治理权，只要最高权力是属于全体的，就可以称为自治。[7] 第三，村民自治组织的主要职责是办理本社区的公共事业。村民自治组织必须办理一定的公共事务，这是其存在的依据。公共事务的范围很广，包括本村的公共设施建设、教育、乡村医疗等，甚至本村的经济发展也具有公共性。基于法律的规定和学理分析，可以清楚地知道，从法律性质上讲，村民委员会是基层的群众性自治组织。
综上所述，乡镇政权是科层化的最低一级国家政权组织，村民委员会是基层的群众性自治组织。因此，乡村权力关系的实质从权力的层面来讲，由于前者代表国家的公共权力，后者是村民集体的自治权，从一定意义上说，是公权与私权的关系；从利益的层面说，就是国家的利益（有时也指更大范围的地方的利益，如县或者省）和村民自治体利益如何协调的问题。如果国家对村民利益有更多的关照，而村民对国家的公共利益和政策措施有更多理解，则这两种权力就更容易协调。反之，就比较容易产生问题和矛盾，而此时在村民自治和国家管理之间进行协调就比较困难。
三、规范乡村权力关系的思考
前文已经指出，乡村权力的协调问题，其实质就是国家利益与村民自治体的利益的协调问题。前些年由于国家对农村问题的关注不够，大量财政支出，如财政工资、教育等实际上由县级甚至乡级财政予以负担。除此之外，各级政府还要大量修建公共设施，同时还有贪污腐败问题，因此对大多数农村几乎到了竭泽而渔的地步。以至有识之士发出农民真苦、农民真穷的呼声，这实际上就是过分考虑国家公共利益而较少甚至没有考虑村自治体利益造成的。现在，农村税费改革的大局已定，全面免除农业税已经成为现实，此前已经有媒体将其形象地称为“后农业税时代”。[1] 在这一时代，国家利益的考量在村民自治中将会变得更少，国家利益与村民利益就会更易于协调。然而乡镇的公共利益与村自治体利益仍然存在一些矛盾，村自治体在脱离乡镇政府的控制之后又如何良性运行，也是一个问题。要而言之，在乡镇政权运行层面、村民自治权运行层面以及乡村权力关系方面，均应当进行规范。
第一，大力加强农村经济建设，不断提高农民的物质文化生活水平。由于政治的发展水平取决于经济的发展水平，而民主制度的建设也与经济发展水平密切相关，所以，要想改善乡（镇）、村权力运行，从根本上讲也必须先从经济建设入手。从目前情况看，我国广大农村在经历了“包产到户”和“发展乡镇企业”两次“革命”后，农村的经济状况确实得到了非常大的改善。然而由于我国广大农村在所处的地理环境上没有优势，机械化水平受到限制等原因，农村经济在短时期内还难以有较大突破。而农民经济主体地位的确立，以及寻求经济利益保护机制是农民政治参与的基本动力和动机。[8] 因此，采取有效措施，切实提高农民和农村的经济收入，促进乡村的政治、经济和文化等各项事业的协调发展，是解决此问题的物质条件。
第二，规范乡镇内部权力的运行。乡镇内部权力运行比较复杂，在此着重讨论人大与政府的权力运行关系。根据宪法规定，各级人大应当是本级政权组织的最高权力机关，其他机关应该向人大负责并报告工作。而人大代表又是本辖区内推选出来的，一般认为应当代表当地的“民意”，这是符合按“民意”（即民主）进行治理的自治原则的。政府更倾向于执行上级的政策和命令，而人大则更倾向于维护本乡镇居民的利益。如果上级政府需要乡镇居民履行很多义务，比如说要多缴税费，政府会比较愿意执行这一命令，而人大一般应该从乡镇居民的利益出发，希望能够少缴一点。为了使乡镇政府之利益与村民利益更加协调一致，应当强化乡镇人大的作用。到目前为止乡镇政府中人大的地位还比较边缘，难以真正反映整个乡镇全体居民的意志。这是村民自治体的利益容易受到侵犯的根本原因。在乡镇人大的权力得到加强，乡镇居民的利益能够被真实反映的情况下，乡镇利益与每个村的利益虽然不是完全一致，但也不会有太大冲突。如果乡镇人大的职能得到了很好的发挥，一个乡镇政府需要多少公共职位（当然要除去一些为了贯彻国家政策而设立的一些岗位，如计划生育、国土资源管理等，不过这些人员的工资显然应当由更上级的政府财政予以解决），需要为教育以及社会保障投资多少等都会得到较为良好的监督，而且各村之间也能够进行比较公正的分配。
第三，规范村民自治组织的权力。首先，落实民主原则。村民委员会是具体行使村民自治权的组织，法律规定其权力运行的基本原则是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等四大民主。但这些民主原则现在并没有得到充分落实，特别是村民会议的民主决策功能发挥不够。许多村在重大问题的处理和决策上没有让村民会议决定，往往是几个村委会成员甚至一两个关键人物就决定了，这是不符合民主原则的。其次，坚持法治原则。法治原则的主要目的是保护在村民中处于少数或者弱势的群体或者个体的利益。应该承认，多数同意的决议一般都符合村民的全体利益，但是很可能会损害少数人的利益。如果对少数人或者个别人的这种利益损害是不公平的，哪怕这种决定是经过民主的程序由多数同意而通过的也可以推翻。推翻的方式可以是首先由利害关系人请求乡镇政府进行裁决。裁决结果无论是撤销还是维持该项决定，都应该准许就这个决定提起诉讼。
第四，规范并彻底改善乡村权力运行模式。首先，应当摆正二者的位置。《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”显然，村民委员会与乡镇政府之间并不存在科层化的行政隶属关系，但在实践中乡镇政府以“指导”为名直接支配控制村民委员会的情况比较普遍，形成了一种比较明显的命令与服从的上下级关系。应该在实际运作中切实贯彻、落实上述法律规定，彻底改正这种被扭曲的做法。其次，乡村权力关系的内容应该做出相应调整，由过去的工作领导为主到政策指导和法律监督为主。以前的乡村权力关系的内容主要是工作领导，比如完成税费收缴、分配农村义务工甚至村级财务管理等方面，村委会需要对乡镇政府负责。这在过去的政治经济总体情况下在一定程度上有其存在的基础。在农村税费改革，尤其是在彻底废除农业税的新形势下，固有的权力关系的内容显然已经与现实情况不合拍。因而，乡镇政府应当摒弃已经过时的工作内容，把主要精力投入到对村民委员会进行政治指导以及对其执行国家政策和法律的监督上来。再次，乡镇政府对村委会权力的行使应当更多采用事后性方式。除政策指导以外，一般不再主动要求村自治体履行何种义务，而主要是对村民自治运行中出现的一些问题予以解决。比如，其可以不再插手干预村民委员会成员的选举，而是当有人反映村民委员会成员的产生不合法（比如贿选）时，可以采取相应的措施及时纠正。或者当有人认为村民委员会在某事的决定上超越职权，未经村民会议同意时，乡镇政府也应该有权力宣布该决定无效，而要求村民会议重新做出决定。如此，乡村权力运行就会得到极大改善。
［基金项目］陕西省教育厅科研计划项目（03JK208）；陕西理工学院科研基金项目（SLG0303）