南京国民政府时期公派留学经费管理初探，本文主要内容关键词为：国民政府论文,南京论文,经费论文,时期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F08;G40-054 文献标识码：A 文章编号：1003-4870(2009)03-0061-05
自1872年总理衙门选派首批“留美幼童”赴美，中国近代官派留学教育由之发端。此后数年间，沈葆桢、李鸿章等地方要员也陆续自行派出生徒前往欧洲学习军事，在事实上形成了中央选派与地方自选两套体制并存的官派留学格局。而在北洋政府时期的割据局面下，这一状况更是尾大不掉，地方留学选派大多自行其是，中央对其派遣人数抑或经费额度皆无从干涉。1920年全国教育联合会第六次会议甚至通过决议，宣称“际此地方自治潮流日趋澎湃，区区派遣游学之事，何必集权中央”，要求教育部将留学派遣全权转授各省。[1]地方分权主义的急剧泛滥，使得中央政府的宏观调控作用受到极大制约，造成了地方公派留学规模和经费间的悬殊差异。为扭转这一局面，南京国民政府成立后通过完善留学证书制度、规范留学选派资格、调整选派学科比重等措施，逐步加强了自身对全国公派留学的整体监督与指导功能，这一趋势也表现在经费管理方面。就整体而言，南京政府从1927年成立至1949年败亡，22年间公派留学经费管理变迁大致可以分为三个阶段。
一、地方自定经费标准时期（1927-1932年）
南京国民政府初期，公派留学经费数额尚未有统一严格规定，仍多由各省依据本地情况自行裁夺，由于各地经济实力和重视程度等因素的影响，随之在经费发放上产生了较大的差异。先以1928年广西给费标准为例，留法为每月1200法郎，留英为每月20英镑，留德为每月12英镑，留美为每月90美元。留日的情况则较为复杂，按照学校等级依次分为如下几类：“在官立大学院及大学本科者，各月支日币75元，在大学预科及高等专门各校者，月支日币66元，在高等专门各校研究或实习者，月支日币69元”。[2]再如1929年中央大学区（江苏省）公布的相关标准：留英、德、奥地利、瑞士四国均为每月16英镑，留法、比利时两国约每月国币80元，留美为每月80美元，留日为每月90日元。[3]而1930年国民党中央在选派党员留学时，则规定留英为每月20英镑，留德为每月400马克，留美为每月100美元，留日为每月90日元。[4]同年5月，安徽省修订的标准则为：留英每月17英镑，留德每月260马克，留法、比均为每月1200法郎，留美每月80美元，留日每月70日元。[5]以上4项标准出台时间均在两年之内，排除外汇通胀和汇率波动的因素不计，仅以相同货币单位比较，留美月费幅度为90至100美元，幅率为111%；留英月费幅度为16至20英镑，幅率为125%；留日月费幅度为66至90日元，幅率为136%；留德幅度为260至400马克，幅率竟高达154%。
上述江苏省给费标准施行仅及一年，便因“数目多寡不一，又留学法、比独给国币”而废止，于1930年8月由教育厅重新调整为：留英每月20英镑，留德每月400马克，留法每月1600法郎，留比每月1500比利时法郎，留美每月100美元，留日仍维持每月90日元不变。[6]这样一来，全部改为以留学生所在国货币支付，从而大大减少了汇率波动带来的不利影响。几乎与此同时，湖北省教育厅亦应本省留学生的请求，将经费“暂行改为各留学国货币，并准据实情形，酌定数目”。[7]黑龙江、浙江、山东等省也分别采取不同补救措施，给予留学生以实际补助。与江苏、湖北等省做法完全相反，辽宁省教育厅却因国币与日元汇率急剧下降，“相差悬殊，影响甚巨，而学款支绌，已难应付”，决定“取消原定日币发给，改发国币”。此种做法无疑是将汇率波动带来的实际损失直接转嫁给留学生个人，势必会对完全依赖公费来延续学业者造成极恶劣的影响，就连该省教育厅当局也不得不承认：改发国币后，“留日之一般莘莘学子，除一部分富有财产者尚不致有十分困难，余如指（望）学费为入学及一切费用者则恐辍业不在少数”。[8]客观地讲，1930年前后的世界金融风暴及由此引发的“金贵银贱”落差确实给当时坚守“银本位”的中国带来了不小的冲击，但这并不是辽宁一省面临的个别现象，而各省地方政府对此所采取的应对措施截然两异，多数加大投入，积极补救，有的却消极推卸责任，转嫁负担，公派留学经费间的实际差距亦因之更为拉大。
1931年春以后，国际经济整体状况有所复苏，某些省份亦随之调整了本省公费生的待遇水准，然而不同地区间给费数目、形式上的差异仍相当显著。以该年4月福建、云南同时出台的两套方案为例（见表1），除月费发放的货币单位完全不同外，出国及治装费一项也有不同程度的差距，云南身处内陆，出国所需实际费用按理说并不比沿海的福建少，但该项费用均明显低于闽省，尤其是留英生仅及福建的2/3。[9]
其实，早在南京国民政府成立之初，作为中央教育行政部门的大学院也曾想对全国公派留学经费给予整顿，曾于1928年5月通令各大学区、教育厅汇报本省官费生及津贴生给费情况，以便在整体上重新加以规划。但因当时基层在留学选派上仍拥有较大的自主权，中央对此的集权管理尚有待建立，统一经费标准更是难以实行，且大学院随之改制为教育部，此事就无形被搁置下来，这种地方完全自定给费标准的状况一直延续到1933年。
二、中央统筹给费标准时期（1933-1937年）
1933年4月，作为全国留学选派与管理总则的《国外留学规程》正式出台。单就经费管理而言，规程最初仍未限定基层公派留学生的具体给费数目，除学费“由各省市依照其地方情形之需要及所研究科目之性质，于每届招生前详为规定，呈（教育）部核准施行”外，出国及回国川资也“由各省市视留学国路程及其他情形规定之”。但与此同时，又强化了中央对部分相关事项的集中管理：其一，给费形式统一要求“以留学国国币为标准”，以避免汇率波动引起的巨大损失。其二，建立保证金制度，防止留学生因意外事故而无法继续学业与生活。“各省市于公费生出国时，应拨存其留学国管理留学机关准备金一千元，以供灾害救济、疾病治疗等意外之用”。其三，将经费管理与学业管理初步直接挂钩，规定“公费生于留学期内，须于每学期开始前将上学期之经过及研究之成绩连同主任教授证明文件”送交教育部备案，违者取消留学资格并“追还其以前所领一切费用”。[10]
作为对规程未定事宜的补充，南京政府教育部随后又根据实际需要追加了某些公派留学经费管理措施，主要涉及如下内容：一、禁止非法领款。先于1933年底就此公示：“以各省官费留学生或补助生中，每有修业已满或修业未满，本人已回国而按月向教厅领款者，殊与补助原则有违，业于日前分令各省教厅严加取缔”。[11]次年初，再次专门“通令各省市教育厅局”，“领取公费或补助费之留学生中，有实际并未入学或本人业经返国，仍托他人代领公费或补助费情事，自应查明究办，以杜冒滥”。[12]二、惩处重复领款。“公费生之同时领受庚款补助或其他补助费者，其原领省方公费应即停止，并追缴其自领受其他补助费之日起所领省方公费，此项公费之停止发给，为对公费生未能遵守章程者之一种制裁。”[13]三、留学首期经费分批发放。1934年7月，规定“证书颁发后应领费用，各省一律分两期支拨，第一次支给3个月，由学生出国时具领，第二期由该省府于3个月后汇往”[14]，这显然也是防止留学生不按期出国所定的预防措施。四、核示参照标准。1935年初，湖南省教育厅呈文教育部，称本省公费考选拟招考留学丹麦、荷兰各一名，然“二国每月公费及出国、回国川资费额为该省原章所未列，拟比照比（利时）国例各数支给”，教育部随即指示其可参照留学英国标准办理。[15]这些事情虽然并不复杂，但足以显示在基层留学经费的审核和支配上，中央机构的监管作用较之以往确有加强。
总言之，公派留学经费管理长期以来标准不一的局面在《国外留学规程》颁布后有所好转，但在某些方面仍存在着较大的差异。自1935年秋，南京政府教育部对此骤然加大整顿力度。为确保准确公允起见，这项工作先由实际调查入手展开，在该年10月公布1929年至1935年度全国留学生人数及费用统计，并以此为参考标尺，以学年为单位，初步订定了公派留学各国统一给费标准。[16]后比照当时各国外汇、本国货币与银价的互换比率，于次年12月将草案微调，再行重新正式公布（见表2）。[17]为便于同以往标准比较起见，下表亦将每月平均给费数目附注其中。
在上述方案正式出台后，除来回川资、治装费仍由各地自行酌定外，公费留学均得依照部颁标准统一执行。此举可避免以往留学生领费时的实际差异，并能有效防止由此带来的种种纠纷，应该说是经费管理中的一大进步。可惜这套标准实施仅及半年，抗战便全面爆发，留学教育随之转入战时轨道，整体规模急剧收缩，经费管理亦不可避免地发生重大变化。
三、外汇管制留学经费时期（1938-1949年）
1938年6月，国民政府教育部同财政部会定《限制出国留学办法》，宣称“以现值抗战建国、节省外汇之时，对于已在国外留学生及请求出国留学生，不能不加以限制，以免所习科目不适合目前需要及巨量金钱汇出国外之弊”。[18]至此，留学经费管理被正式纳入战时外汇管制轨道，所谓外汇证明书也成为各类留学生申领经费的必备文件。次年4月，行政院发布《修正限制留学暂行办法》，外汇管制变得更为严格：“在抗战期内，公费留学生非经特准派遣者，一律暂缓选派”。[19]
抗战前期受外汇短缺的严峻影响，国民政府不得不采取多种措施来缩减公派留学整体规模。首先，限定留学科目，“以军、工、理、医各科有关军事国防，为目前急切需要者为限”。[20]其次，控制留学年限，要求出国已满三年者即行归国，否则断绝经费来源，“一律不发外汇证明书”。[21]再则，集中派遣权限，除军事留学生由军事委员会委员长核准派遣外，其余公派留学生均由教育部呈请行政院院长直接核准，基本剥夺了地方政府对于公费留学的考选和派遣权。在经费管理方面也进而确立了中央集权的一元化监管体制。
太平洋战争爆发后，世界反法西斯同盟正式建立，中国因之陆续获得了美、英等国的巨额援助，外汇紧缺局面大有好转。受蒋介石《中国之命运》意旨所示，教育部拟就《留学教育方案》，留学选派整体规模开始有所复苏。但是，对于留学经费的外汇管制政策未见消除，反而日渐强化。自1943年10月至1946年7月，教育部先后举办两届全国公费留学统考。其中1943年第一届录取195名，经费全部来自英美两国学校、团体和企业的捐赠，基本不用国民政府自掏腰包，故又称“英美奖学金生考试”。1946年第二届录取148名，内含中英庚款生17名和中法政府交换生40名，实际需要动用国家外汇者不过91名，但受外汇管制的极端政策所限，就连这区区之数也难以派遣，以致出国日期一再拖延。此外，为安置抗战期间入伍的知识青年，教育部还受军事委员会委托，于1946年和1947年分别举办了青年军和从军译员两项公派留学考选，合计录取122名。然而，南京政府在抗战胜利后不顾民意而悍然挑起内战，将巨额经费投入军备，造成惊人赤字，不得不滥发纸币，加之官僚贪污横行，大量外汇被转入私囊。随着法币迅速贬值和外汇日益短缺，汇率先是急剧攀升，后来干脆有价无市，只能通过黑市用黄金等硬通货兑换，时称“有条（金条）有理，无法（法币）无天”。[22]外汇管制本为抗战期间应急的无奈之举，起初倒也无可厚非，但战后变本加厉，成为留学生难以逾越的门槛。在经济濒临崩溃的局面下，经费管理已毫无稳定秩序可言，也给留学教育本身带来了近乎毁灭性的影响。1947年夏揭晓的译员留学，最终因“经济紧急措施及库存外汇短绌”化为泡影。[22]南京国民政府时期的公派留学亦随之就此终结。
虽然，南京政府后期的留学经费管理整体趋于消极混乱，但若从某些侧面观之，又并非全然乏善可陈，即进一步强化了对留学生个人经费管理与学业管理的有机联系。如国民政府国际文化教育事业处曾于1947年度先后发出第60827号和69212号通令，要求各驻外使馆及华美协进社等组织督促公派留学生按年度提交书面报告，汇报各自留学国、所在学校、所学专业和个人学习生活等详细情况，作为续发留学经费的重要考核依据。客观而论，这些措施确实有利于国内相关管理机构了解掌握留学生个人的学业详情，并能发挥较好的审查监督作用，大大减少了以往滥用公费而成效不彰的弊端，也为现今的留学史研究提供了宝贵的第一手资料。
四、历史反思与现实启示
通观南京国民政府时期22年间的公派留学经费管理变迁，既有可资借鉴的有益经验，更有值得吸取的惨痛教训。回首今日，正当改革开放后新一轮公派留学热潮方兴未艾之际，我们仍可从历史中求得反思并获取一些现实启示。
一、作为国际文教交流的重要组成部分，留学教育与世界政治经济格局紧密相关。尤其是国际金融形势急剧动荡时期，对公派留学生个人的经费管理亦应审时度势，给予相应的必要调整。20世纪30年代世界经济陷入严重萧条，汇率迅速波动，也给中国驻外留学生的学业及生活带来较大冲击，而当时诸如将经费“暂行改为各留学国货币，并据实情形，酌定数目”等调控措施在一定程度缓解了这种危机，维持了公派留学经济秩序的正常稳定。长期以来，我国公派留学经费管理细则仍多参照1987年由原国家教委、财政部、外交部会同制定的《关于国家公派出国留学人员经费管理的暂行规定》执行。由于时代的限制，这份暂行规定对于货币结算单位等管理细节并未给予详尽解释。近年来，国家留学基金委通过发布《公费留学人员奖学金资助标准》，将公派留学经费按照派遣类别和派往国别而分为不同档次，进一步健全了公派留学经费的发放体系。但在当今世界经济危机的现实局势下，这类标准仍须根据国际金融时局及汇率浮动而及时调整，以利公派留学经费管理的合理稳定。
二、在公派留学的整体政策包括经费管理方面，应在中央调控与基层自主中寻求适度平衡。南京国民政府前期留学选派政出多门，经费管理也多自行其是，造成了较为悬殊的地区差异，经济落后省份的公费考选和经费支持都难以为继。而抗战爆发后不断强化的中央集权管理体制又陷入另一极端，损伤了基层及个人参与选派的热情。唯有在两端寻求适度平衡，建立起一套职权分明、严谨有序的分层管理系统，才能深入调动从中央到基层乃至个人的积极性和主动性，共同推动公派留学的持续进步。在现今大力发展公派留学的政策指引下，一方面可以充分发挥经济发达地区的财政优势，利用留基委与地方政府共建的“合作项目”拓宽资金来源，在保证质量的前提下扩大公派留学规模。另一方面体现中央的宏观调控导向，继续贯彻“鼓励边远地区、少数民族地区、西部地区积极参与国家公费出国留学项目的申请”的基本方针，并对“西部地区人才培养特别项目”等在选派名额和经费资助上给予适度扶持。
三、为确保公派留学的整体效益，应将对留学生个人的经费管理与学业管理密切挂钩。除坚持“择优录取”、“签约派出、违约赔偿”的既定原则，在源头和终点严格质量审查外，还须将日常学业考核作为留学期间经费发放的重要依据。2007年教育部、财政部联合发布的《国家公派出国留学研究生管理规定（试行）》中虽有如下规定：“公派研究生应与使领馆和推选单位保持经常联系，每学期末向使领馆和国内推选单位报送《国家公派出国留学人员学习／研修情况报告表》”，但这种日常考核的内涵尚较简单且易流于形式化。回顾南京国民政府后期的相关管理措施，确有某些可资吸取之处。当时的学业审查所涉及的内容相当全面广泛，除单纯的成绩证明、研究和实习报告外，还包括所在国国情、民情及教育状况调查、个人留学心得体会等，使得留学生在完成常规学业之余，都自觉或不自觉地结合自己的专业知识对东西方文化差异与冲突、中西学科发展差距与前景、教育教学管理等做出了较为深入的比较和反思。如1947年开始肄业于瑞士洛桑大学教育系的李秉德先生，在呈交南京政府教育部的学业报告中特别赞赏瑞士高等院校“崇尚自由进取，注重个别研究”的管理理念，称道“天资优良而又努力向学之学生，处此环境，均可充分发展”，进而对当时“我国大学、中学生无论如何聪明，亦须修满一定年限始能毕业”的僵化制度提出质疑。[23]从我国科教发展的长远角度考虑，留学教育不仅要求得当前新知，更应探求借鉴先进经验和治学精神，不然只会追随他人后尘而亦步亦趋，这何尝又不是国家推行公派留学的初衷之一？
收稿日期：2009-05-06
注释：
①意大利、瑞典、印度、菲律宾、越南、埃及等国系按照留学年度汇率，临时将国币折合为留学生所在国外汇发给。