地方政府制度创新何以持续——基于制度演化理论的解析，本文主要内容关键词为：地方政府论文,制度创新论文,理论论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1672-1071(2014)01-0051-06 一、可持续性：地方政府制度创新的重要方面与现实难题 国务院总理李克强曾在2012年11月21日召开的全国综合配套改革试点工作座谈会所作的重要讲话中强调指出：“改革是我国发展的最大‘红利’……要进一步推进经济体制改革，既要搞好顶层设计，又要尊重群众和基层的首创精神。”其实，改革从本质上来说就是政府创新，主要表现为制度变迁和制度创新。任何改革过程，实质上就是政府推动制度创新的过程，是新制度安排被构造和旧制度安排被替代的过程。作为一种效益更高的制度代替另一种制度的过程，制度创新有助于政府转变职能，提升行政效率，改善政府绩效，增进公共利益。中国的改革进程也正是通过政府的制度创新实践来推动的，而随着我国改革的深化，各地新问题、新情况不断出现，迫切需要政府不断进行制度创新以适应经济社会的发展要求。 地方政府作为区域性公共管理主体，既是制度这一稀缺资源的供给者，也是制度的需求者，其在制度创新方面具有独特的优势和途径，具有收益大、风险小的特点，因而成为制度创新最活跃的主体。从20世纪90年代末至今，一直是我国地方政府制度创新的活跃期，产生了一大批在政治改革、行政改革、公共服务改革领域的制度创新。正如有学者分析的：随着制度环境的深刻变迁，拥有相对独立利益结构的地方政府通过各种行政博弈，在中央下放的自主权的基础上获得了一个具有扩张性的自主性空间，借此地方政府不仅能够根据自身的偏好选择性地执行中央政策，履行自己的职能，根据自己的效用目标来配置其拥有的越来越丰富的公共资源，甚至还可以在一定程度上凭借自己的博弈经验或者地方的经济实力，超越自身权限，突破政策界限，自主地把握政府行为的边界。[1]然而，对地方政府来说，能够创造具有公共价值的制度创新只是问题的一个方面，如何保证制度创新持续下去而不是昙花一现同样重要。其实，地方政府制度创新的本质并不仅仅在于创造可以应对危机、解决问题的制度，更不是追求政绩或者面子工程的手段，而在于将那些真正具有公共价值的制度创新予以制度化保障，并通过局部创新引发全局性创新的扩散效应，让这些制度创新具有持续的生命力，从而使其在更长的时间内、更深的程度上和更广的范围内发挥作用，这就涉及地方政府制度创新的可持续性问题。 作为社会经济发展的必然要求，地方政府制度创新目前已成为全球范围的一种普遍现象和趋势，但地方政府制度创新可持续性不足是当前世界各国面临的共同难题。美国学者保罗·C.莱特在其著作中曾写道：“根据我自己对《政府再造》中所高度颂扬的35家明尼苏达创新项目的分析显示，就在本书即将付梓之时，大约有1/3的项目都要么夭折，要么奄奄一息了。”[2]我国地方政府的制度创新同样面临可持续不强的现实难题，高新军对获得过中国地方政府创新奖①项目的跟踪调查显示“也有差不多三分之一名存实亡了”[3]，更不要说其他的地方政府制度创新了。因此，当前我国地方政府在制度创新中面临的最大问题不是制度创新不足，而是制度创新的可持续性不强，许多创建之初具有很强公共价值的制度创新都中途“夭折”，严重地影响了制度创新的成效，浪费了公共资源，降低了地方政府治理的有效性。由此，如何提高我国地方政府制度创新的可持续性就成为重要的理论和实践问题。 目前理论界对地方政府制度创新的可持续研究尚属于地方政府创新研究的前沿领域，中外学者关于地方政府制度创新的研究主要集中于制度创新的动力机制和影响因素、制度创新面临的困难和化解措施、制度创新的意义和推广等，而很少关注地方政府制度创新的可持续性问题。可以说，当前理论界对地方政府制度创新可持续性研究关注程度严重不足，尽管关于地方政府制度创新的文献颇丰，但有关地方政府制度创新可持续性的研究却寥寥无几，既有的研究零散且不成体系。本文试图从新制度经济学中的制度演化理论出发，改变以往新古典范式下以静态的分析方法研究地方政府制度创新，而代之以系统、动态的视角研究地方政府制度创新的可持续性问题。 二、地方政府制度创新可持续性的影响因素：基于制度演化理论的解析 在新制度经济学中，早期的制度变迁理论局限于新古典范式，主要基于比较静态的分析方法，强调给定环境条件和时间条件下当事人的静态选择，无法有效解释制度的演变过程。后来哈耶克、诺思、青木昌彦、斯密德等学者发展了制度变迁理论，他们从人类社会面临的普遍不确定性问题出发，加强了对个体选择或决策行为的分析，认为人们的信念、认知、心智构成和意向性在制度变迁中也起着动力作用，提出了较为完整的制度演化理论。制度演化理论和其他制度动态模型最大的区别就在于，制度演化理论特别强调制度演化过程中当事人的主观心理活动特征对变迁路径的影响，并把其作为理解制度演变的关键。制度演化理论认为，制度从本质上说是一个制度主体相互作用、开放的复杂网络系统，制度演化是一个复杂的过程，而且是一个演进的、渐进的、连续的过程。制度演化理论强调，制度创新主体是具有主观心智的，即新奇偏好的主观能动性和创新的倾向性，具体表现为创新主体的适应性学习、创新和有意识的知识累积等，它们是创新得以生成的内部因素；此外，创新主体又处于特定的环境之中，环境条件是促进创新生成的外部因素，如：选择环境、创新主体间交互作用形成的联动环境、文化环境等。这些内外部因素共同影响地方政府制度创新及其可持续性。依据制度演化理论的基本观点，影响地方政府制度创新可持续性的因素主要有： (一)多样性选择主体内生需求的满足：地方政府制度创新实现可持续的根本 制度演化理论认为，创新的内生需求将导致制度变迁。创新的内生需求是指政府、市场与民众对创新的需求情况。地方政府制度创新作为对新环境的变化和新现实的挑战的一种应对，面临着来自多样性选择主体的内生需求所施加的选择压力，如中央或上级政府的发展意愿、本地区市场经济的发展需求、官员个人的升迁机会以及公民对公共服务的诉求等。多样性选择主体的内生需求对地方政府所施加的选择压力在实际中体现为地方政府在发展中遇到的实际问题。为了成功地解决这些问题，制度创新成为地方政府满足多样性选择主体的内生需求的主要途径。多样性选择主体的内生需求不仅是地方政府制度创新的根本动力，而且对制度创新是否能够持续具有关键性作用。当地方政府的制度创新适应中央或上级政府预定的发展战略时，易获得中央或上级政府的支持，从而获得在更广阔的空间推广的机会；当地方政府制度创新能满足本地区经济发展的内生需求，并能积极回应公民诉求时，创新将不会被轻易放弃，将向更深层次发展，激发出更高层次的后续创新，以满足更高水平的需求。 (二)地方政府的适应性学习：地方政府制度创新实现可持续的基础 制度演化理论认为，创新主体的学习并不遵循自然生物般的被动学习模式，而是在创新主体的适应行为中注入了主观“心智”因素：目的性、主动搜寻或学习和创新。[4]地方政府制度创新可以被视为地方政府有意识、有目的的适应性学习过程。这种适应性学习也是一种惯例化过程，具体说，地方政府会把按照某种特定方式的学习行为与创新成功与否的结果之间的因果关系有意识地加以“记忆”。这种“记忆”对地方政府后续的创新行为具有重要的启示功能。同时，地方政府创新的惯例化行为意味着创新是一个连续的历史过程，当原有惯例不能在新的环境下实现期望的结果时，地方政府将有保持预期结果的动机，“搜寻”就会被引发，即对新惯例的搜寻。搜寻是对环境变化的主动适应，是基于原有惯例所形成的知识和经验的基础上进行适应性学习的行为。当创新获得满意的结果时，创新中的优良因子便被惯例化。地方政府在制度创新中将自动遵循这些惯例，此时，被选择的惯例将得以强化。因此，地方政府适应性学习被惯例化，地方政府制度创新便有了可持续性的基础。 (三)创新者的“企业家精神”：地方政府制度创新实现可持续的前提 美国学者约翰·W.金登在研究了企业家精神与政策创新间的关系后指出，一般而言，具有企业家精神的政策制定者能够进行很好的政策创新。[5]同样，具有企业家精神的“政治企业家”是推进制度创新的基本主体。地方政府制度创新的推动者一般具有敏锐的直觉、果断的判断力和睿智的决策，善于吸收新技术和新知识、利用新方法和新思维，对原有的资源进行创造性组合，从而找到解决实际问题的突破口，实现制度创新。“政治企业家”精神不仅是地方政府制度创新的动力之一，也是地方政府制度创新可持续的重要前提。一方面，“政治企业家”精神引导地方政府制度创新的推动者不断汲取创新方面的知识，从而具有推动地方政府不断创新制度的能力；另一方面，在地方政府制度创新活动中，已有的“政治企业家”精神得到了不断的强化，并激发产生了新的“政治企业家”精神，为后续地方政府进行制度创新提供了源源不断的内部激励。 (四)路径依赖的摆脱：地方政府制度创新实现可持续的关键 新制度经济学认为，一种制度形成以后，会形成某种在现存体制中有既得利益的压力集体。他们力求巩固现有制度，阻碍进一步的改革，即使新体制较之现存体制更有效率。其实，这就是制度演化理论里面的制度创新的路径依赖问题。制度演化理论认为，制度变迁与制度创新具有高度路径依赖的特点。当地方政府通过制度创新成功地解决了发展中所遇到的问题，实现了经济、社会和政治收益，此次创新便得到自我强化和完善，逐渐成为主导性创新，最初的多样性和不确定性就会消失，地方政府制度创新的方向被“锁定”。这种锁定在一定时期内将为创新提供持续力，但在更广阔的范围内必将成为创新持续性的桎梏。原因在于原有的地方政府创新所形成的与之相配套的行政运行系统或模式对后续创新通常会造成较高的转换成本。一般来说，行政运行系统越成熟，转换成本越高，则阻力越大，创新的持续性便被抑制了。[6]因此，地方政府制度创新实现可持续必须解决的一个关键问题，就是如何摆脱这种路径依赖“锁定”。 (五)地方政府间的良性竞合：地方政府制度创新实现可持续的推动力 制度演化理论以异质性假设为前提，认为不同创新主体拥有不同的知识积累和不同的学习结构，并采用适合自身的学习方式进行学习活动，从而拥有不同的创新模式。由于经济、社会、历史等诸多因素的差异，地方政府间在认识模式、学习能力、知识结构等与创新密切相关的方面存在着明显的异质性。正是这种异质性为地方政府间的知识外溢与竞合提供了可能性。地方政府竞争是制度创新行为所引起的异质性竞争，异质性竞争的展开依赖于地方政府各自拥有的知识累积。当自有知识不足以支持地方政府解决面临的实际问题时，地方政府间的合作便成为有利的选择。它们通过合作来实现彼此间的知识互补与累积，从而促进创新的生成，并解决各自的问题。因此，地方政府间的良性竞合是地方政府制度创新实现可持续的重要推动力量。 (六)制度创新与非正式制度的契合：地方政府制度创新实现可持续的重要条件 诺思认为，在人类行为的约束体系中，非正式制度具有十分重要的地位，即使在最发达的经济体系中，正式规则也只是决定行为选择的总体约束中的小部分，人们行为选择的大部分行为空间是由非正式制度来约束的。制度的“相容性原理”表明，正式制度只有与非正式制度相容的情况下，才能发挥作用，否则由于风俗习惯、意识观念等原因而导致的人们的抵制情绪会使正式制度丧失效能。因此，地方政府的制度创新是否与非正式制度相容，将在很大程度上决定地方政府的制度创新能否持续。以非正式制度中的行政文化为例，地方政府制度创新根植于一定的文化环境之中，存在着地方政府制度创新与它嵌套的文化环境的兼容性问题。当一项地方政府的后续制度创新与原有的行政文化存在较好的兼容性时，该后续制度创新便获得了行政文化的认可，其作用才能顺利地发挥，否则后续制度创新易于失败。 (七)地方政府制度创新的制度化能力：地方政府制度创新实现可持续的保障 地方政府制度创新的制度化能力是指地方政府运用法律规章保障制度创新行为规范化的能力总和。例如，地方政府针对制度创新出台的文件、决定等规章制度，反映了地方政府将制度创新行为固化为一种制度安排的能力。地方政府制度创新的制度化能力很大程度影响着创新的可持续性，从而影响着创新的绩效。从演化博弈的角度来看，制度化是均衡演化所产生的预期趋同过程，它包括自主性制度化和诱导性制度化。[7]制度化水平包含两个维度：一是将政府创新的成果“文件化”的频率；二是“文件化”的效力等级。如果不断地用规范性文件巩固一项制度创新的成果，那么制度化水平就高；如果这些规范性文件的效力等级越高，那么制度化水平也就越高。制度化水平越高，意味着一项制度创新得到了强有力的“制度”支持，那么可持续性就强；反之，可持续性就弱。 三、多元化解：提升我国地方政府制度创新可持续性的政策建议 (一)建立制度创新与公共利益的连接点 当前地方政府的绝大多数制度创新都是基于实现公共利益而进行的，但由于地方政府官员掌握着制度创新的话语权，使得在制度创新过程中极易出现官员利益对公共利益的侵蚀，而只有能够实现公共利益的制度创新才有生命力，否则就是政绩工程、形象工程的“折腾”。因此，地方政府要实现制度创新的可持续性，就要实现制度创新与公共利益的对接。而要实现制度创新与公共利益的对接，必须推动地方政府制度创新的主体——公民充分展示其主体性。这就要求在制度设计之初就需要有一个吸纳性的源程序，即公民参与。因此，应增强公民的权利意识和权利能力，健全经常性的利益表达机制，使不同利益主体得到制度性的表达途径，尤其是弱势群体利益表达权利得到保障。 (二)构建科学的制度创新绩效评估体系 为提高地方政府制度创新的可持续性，可以在绩效评估上寻找突破口，建立创新绩效的科学的指标体系和评估机制。(1)将地方政府制度创新能力纳入总体评估体系，主要评估制度创新的效果，突出地方政府制度创新可持续性的权重。(2)设计科学的评估指标对制度创新项目进行单项评估。既要评估投入也要评估产出；既要评估过程也要评估效果；同时，将评估的结果作为制度创新是否存续的依据。(3)完善绩效评估机制。建立多维度评价体系；提高公众特别是创新受益者的评价效力；取消对首创性和引进创新的差异性评价，以结果为主。 (三)培育创新者的“企业家精神” 地方政府在制度创新过程中，领导者或推动者的态度和职位变动对制度创新的可持续发挥着关键的作用，创新者是否具备“企业家精神”在很大程度上决定了创新的成败和是否能够持续下去。因此，要培育创新者的“企业家精神”，就需要创造一个鼓励创新的宽松环境。首先，建立制度创新的保护机制。由于我国改革一贯遵循试点—经验—推广的制度路径，制度框架原则性强而操作性弱，各地差异较大，因此，只要地方政府的制度创新不违背政治正确，没有挑战现有的法律和制度，上级政府就应该以宽容的态度鼓励和推动制度创新。其次，建立制度创新的激励机制。要大胆提拔任用具有改革创新意识的干部，上级部门要对制度创新改革者以更多的支持和宽容，多提拔任用具有创新意识、探索意识等“企业家精神”的政府官员。 (四)摆脱制度创新的路径依赖 由于制度创新的路径依赖会阻碍制度创新可持续的实现，必须摆脱制度创新的路径依赖，打破旧制度的路径锁定能力。诺思认为，要摆脱制度变迁中无效率的路径依赖，需要发挥最大的组织——国家的作用。(1)发挥政府理性大于私人理性的优势，获取更多的信息，通过不断学习、论证、实验，修改在信息不完全情况下建立起来的主观模型和制度安排，抛弃无效率的制度，保留、借鉴好的制度。(2)发挥政府所具有的规模经济优势，降低制度创新、设计和实施的成本，提高制度创新的收益，消除制度变迁中的自我强化机制，以新制度的更高收益来抵消、弥补因旧制度被废除而失去的收益，推进制度变迁。(3)发挥政府所具有的强制性优势，打破无效率制度下形成的利益分配格局，瓦解阻碍制度变迁向高效率方向演进的利益集团，推动制度创新进入良性循环。(4)对于那种能够或者已经促进了公共利益的制度变迁路径，政府要保护它继续沿着既有的轨道发展下去，防止无效率因素的干扰。 (五)促进地方政府之间的良性竞合 中国地方政府之间很大程度上表现出激烈的竞争关系，这使得地方政府制度创新所形成的资源吸纳、资源争夺造成地方政府间的恶性竞争，最终形成“基尼系数效应”，从而削弱创新的可持续性。因此，必须构建地方政府之间良性竞合的关系，这种关系对于地方政府后续制度创新生成具有重要作用，具体表现在三个方面：一是促进较高水平的交流和深层次理解能力的发展，使得知识在地方政府间传播。知识的流动和学习优化了地方政府在制度创新中的行为方式，提升了地方政府后续制度创新的层次与创新空间；二是通过建立合作机制，地方政府分摊了制度创新成本，集中了各自的知识基础，这在很大程度上增加了地方政府后续制度创新的机会；三是通过合作，增进彼此间的交互式学习，强化知识外溢效应，带来知识存量的剧增，从而改变了地方政府后续制度创新的可能性边界。 (六)提高地方政府的制度创新与非正式制度的契合程度 如果地方政府的制度创新能与非正式制度相容，将在很大程度上提高创新的可持续性。因此，为减少制度创新的阻力，地方政府在进行制度创新时，必须从一开始就要注意到创新与行政文化、价值观念、道德规范、风俗习惯等非正式制度的兼容性问题，防止制度创新与非正式制度相冲突，避免制度创新游离于国家的整体制度之外。同时，为了弱化非正式制度对地方政府制度创新可持续的掣肘，还要在发掘非正式制度积极作用的同时，实现非正式制度的变迁，这就要发挥地方政府在非正式制度变迁中的主导作用，加速渐进式改革的步伐，注重对非正式制度潜移默化的影响和渗透。 (七)强化地方政府制度创新的制度化能力 由于制度创新的制度化水平与制度创新的可持续性呈正相关关系，因此，地方政府应该提高制度创新的制度化能力。地方政府制度创新的制度化能力可以用地方人大及其常委会针对制度创新出台的地方性法规、地方政府针对制度创新出台的政府规章以及各职能部门针对制度创新出台的部门规章来衡量。地方政府要将有利于地区发展和民生改善的制度创新及时纳入到正式的制度体系中，多运用法律的形式将这些创新制度化、法制化并向其他地区推广，以实现可持续的制度创新。以“重大事项社会稳定风险评估制度”为例，实行该制度的地方政府均颁布正式文件明确规定，凡涉及较多群众利益的重要改革、重要政策、重要决策、重大项目等重大事项，在出台或实施之前必须先进行社会稳定风险评估，使该制度创新纳入了正式的制度体系中，从而确保了该制度创新的可持续。 注释： ①“中国地方政府创新奖”由中共中央编译局比较政治与经济研究中心、中央党校世界政党比较研究中心和北京大学中国政府创新研究中心于2000年联合设立。该奖项每两年举办一届，是中国学术界首个对政府改革进行全面系统评估的奖项。该奖项的申请项目分为政治改革、行政改革和公共服务三大类，评选标准依据申请项目的创新程度、自愿程度、效益程度、重要程度、节约程度和推广程度。中国地方政府创新奖的获奖项目都是在社会上产生广泛影响的地方政府制度创新成果。标签：制度创新论文; 制度变迁理论论文; 制度理论论文; 非正式学习论文; 创新理论论文; 过程能力论文; 企业家精神论文;